自1988年国有土地有偿使用制度确立,加之1994年分税制改革的实施,以土地出让独大的地方土地财政格局在全国范围内迅速形成。由此,土地出让金也称之为狭义的土地财政收入。通过土地财政收入可获取的统计数据(土地出让金、耕地占用税、房产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税等)可知,1999—2010年间土地出让金迅猛增长,2010年是1999年的53.4倍,土地出让金占土地财政收入的比重,1999年为57.6%,到2010年上升至80.8%。可以看出,土地出让金是土地财政收入的重要组成部分,治理土地财政模式存在的诸多弊端,须从治理地方政府土地出让行为及方式入手。

本文依据《中国国土资源统计年鉴》数据(未包含我国港澳台地区),对全国31个省区市的土地出让方式及出让金的地域差异进行细致分类(不只是东、中、西部地区),根据土地出让方式地域差异情况制定土地财政转型的对策方案。

国有土地有偿出让包括协议、招标、拍卖、挂牌四种方式,其中协议与“招拍挂”出让方式的区别在于不能引入竞争机制,即不能充分体现市场对土地资源的配置作用。因此,分析各省区市土地出让方式变化主要考虑协议与“招拍挂”之间差别。中国“招拍挂”土地出让制度始于2002年国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,要求境内商业、旅游、娱乐及商品住宅等各类经营性建设用地的国有土地使用权出让须采用招标、拍卖、挂牌方式,并且对“招拍挂”出让原则、范围、程序、法律责任进行了系统性规定,标志着中国以市场配置国有土地资源制度正式确立。随着土地资源配置市场化的逐步推进,“招拍挂”市场的交易范围不断扩大,而协议方式出让土地的范围相对在缩小。考察土地有偿出让方式中的协议与“招拍挂”面积比例,全国31个省区市2010年与2003年“招拍挂”出让土地面积比例的差值降序排列,如图1所示。

图 1(Figure 1)

图1 各省区市2003年与2010年“招拍挂”方式出让土地面积比例

图1中显示:2010年每个省区市土地“招拍挂”出让面积比例都高于2003年,其中,天津、浙江、湖北、北京4个省区市在两个时间节点的比例差值都在70.0%以上;2010年有重庆、江西、上海、江苏、天津、湖北、福建、浙江、海南、宁夏、安徽等11个省区市土地“招拍挂”出让面积比例都达到90.0%以上。由此,基本上可以看出,我国(城市)国有土地市场化配置程度越来越高,基本上形成了以价格机制为核心的市场化运作模式。

国有土地有偿使用制度确立后,地方政府经营城市及城市土地资本营运等行为在全国范围内受到“热捧”,其中,城市地价是经营城市土地的主要内容之一。根源在于土地是城市功能发挥及各项经济活动的载体,城市土地经济价值与城市功能优劣呈现出正向相关关系,在以经济指标为主的政绩考核体系作用下,形成了优化城市投资环境、提升城市承载功能与获取巨额土地出让金的“棘轮”效应,表现为城区功能集中优化、经济社会发展速度快的城市土地价值增长也快。因此,地方政府为获取“苦心经营”的国有土地资产收益,必然尽量采取能够充分体现土地价值的“招拍挂”方式出让,图2中2003年与2010年“招拍挂”方式出让土地面积比例变化基本上反映出这一规律。各省区市2003—2010年协议与“招拍挂”出让平均地价差值降序排列,如图2所示。

图 2(Figure 2)

图2 各省区市2003—2010年协议与“招拍挂”出让平均地价比较

图2中显示:北京、上海、浙江、福建、天津、广东、江苏、重庆、辽宁、四川等省市“招拍挂”出让平均地价为全国前10名,价格都在800万元/hm²以上,其中北京为5172.2万元/hm²、上海为2113.5万元/hm²。这10个省市里有6个是东部沿海经济发达省市,还有中国的政治、文化、经济中心—北京,还包括承载“振兴东北老工业基地”战略实施与西南部经济文化的“重镇”—辽宁、重庆、四川等3个省区市。这10个省区市虽然“招拍挂”与协议出让平均地价差值最大,但是,依然有北京、上海、天津、四川、江苏、浙江6个省区市协议出让平均地价位于全国前10名之内。有天津、浙江、北京、江苏、福建、四川、辽宁等7个省区市2003年与2010年“招拍挂”方式出让土地面积比例差值都在90.0%以上,位于全国前12名之内。由此,可以得出的基本规律:经济越是发达省区市土地“招拍挂”与协议出让价格也越高,两种出让方式土地价格差异也较大;同时,“招拍挂”方式土地出让面积所占比例上升速度也最快。

为进一步揭示国有土地出让方式在全国不同地域间表现出的规律,根据以上分析,除考虑各省区市土地出让“招拍挂”与协议方式之间的面积比例结构变化之外,同时加之两种土地出让方式的平均地价情况。根据《中国国土资源统计年鉴》中的相关年份数据,计算各省区市2003年与2010年“招拍挂”方式出让土地面积比例(ZC与ZM)、2003—2010年平均协议地价(XYJ)与平均“招拍挂”地价(ZJ),变量与具体数据,如表1所示。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表1 中国2003—2010年31个省区市土地出让方式比重与平均地价 省区市 招拍挂比例/% 地价/(万元·hm-2) 2003年ZC 2010年ZM 协 议XYJ 招拍挂ZJ 北 京 3.6 73.6 658.6 5172.2 湖 北 19.4 94.2 205.0 585.7 天 津 10.8 94.7 303.3 1403.9 湖 南 35.8 80.4 230.6 497.1 河 北 44.8 79.0 179.3 565.7 广 东 38.4 84.6 148.9 1152.5 山 西 28.0 86.0 168.6 518.6 广 西 32.0 80.7 191.0 492.6 内蒙古 57.2 79.4 64.1 284.7 海 南 54.8 93.6 169.1 638.5 辽 宁 27.9 89.8 123.6 849.2 重 庆 40.8 98.7 169.2 948.4 吉 林 23.5 86.2 89.6 551.4 四 川 27.0 89.2 296.5 932.0 黑龙江 37.9 87.6 117.5 452.5 贵 州 48.2 89.7 144.5 570.3 上 海 39.7 97.6 331.9 2113.5 云 南 40.3 88.8 178.7 449.7 江 苏 30.3 95.8 194.6 997.1 西 藏 39.8 62.5 168.8 315.2 浙 江 17.3 93.8 192.7 1687.0 陕 西 15.3 82.6 294.5 704.1 安 徽 37.6 91.0 142.6 644.9 甘 肃 42.4 85.1 60.0 382.1 福 建 31.1 93.9 141.5 1379.3 青 海 35.6 73.1 40.1 493.0 江 西 61.0 97.6 75.6 491.5 宁 夏 52.6 92.0 68.0 237.0 山 东 18.9 86.4 164.8 627.6 新 疆 20.1 82.5 56.2 219.6 河 南 26.4 83.0 157.4 499.3

表1 中国2003—2010年31个省区市土地出让方式比重与平均地价

各指标(变量)具体计算方法如下:

ZM为协议出让土地面积占土地出让总面积的比例,与ZC计算方法相同。

ZJ为平均“招拍挂”出让地价,与XYJ计算方法相同。

2. 地域差异分类方法及结果

“聚类分析”方法是将物理或抽象对象的集合分组成为由类似的对象组成的多个类的分析过程,所以同一个聚类中的个体之间有较大相似性,而不同聚类间的个体有较大差异性。以表1中31个省区市的ZC、ZM、XYJ、ZJ等四项指标样本数据进行系统分类。借助于SPSS 17.0统计分析软件,选择层次聚类中的类间平均法,即当两个省区市各指标之间距离的平均值最小时,就将这两个省区市进行合并,然后再进行逐级合并;样本之间相似性测度采用欧氏距离进行计算,公式如下:

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 中国31个省区市土地出让方式差异情况聚类成员 Ⅲ类集群成员 Ⅳ类集群成员 Ⅴ类集群成员 省区市 类 省区市 类 省区市 类 省区市 类 省区市 类 省区市 类 北 京 1 湖 北 3 北 京 1 湖 南 3 北 京 1 海 南 3 天 津 2 湖 南 3 天 津 2 广 东 3 天 津 2 贵 州 3 上 海 2 广 东 3 浙 江 2 广 西 3 浙 江 2 云 南 3 浙 江 2 广 西 3 福 建 2 海 南 3 福 建 2 西 藏 3 福 建 2 海 南 3 河 北 3 重 庆 3 河 北 3 陕 西 3 河 北 3 重 庆 3 山 西 3 四 川 3 山 西 3 甘 肃 3 山 西 3 四 川 3 内蒙古 3 贵 州 3 内蒙古 3 青 海 3 内蒙古 3 贵 州 3 辽 宁 3 云 南 3 吉 林 3 宁 夏 3 辽 宁 3 云 南 3 吉 林 3 西 藏 3 黑龙江 3 新 疆 3 吉 林 3 西 藏 3 黑龙江 3 陕 西 3 安 徽 3 辽 宁 4 黑龙江 3 陕 西 3 江 苏 3 甘 肃 3 江 西 3 江 苏 4 江 苏 3 甘 肃 3 安 徽 3 青 海 3 山 东 3 广 东 4 安 徽 3 青 海 3 江 西 3 宁 夏 3 河 南 3 重 庆 4 江 西 3 宁 夏 3 山 东 3 新 疆 3 湖 北 3 四 川 4 山 东 3 新 疆 3 河 南 3 上 海 4 湖 南 3 上 海 5 河 南 3 湖 北 3 广 西 3

表2 中国31个省区市土地出让方式差异情况聚类成员

从表2中可以看出,在Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类集群分类中,北京始终是单独成为一类,关键原因在于北京“招拍挂”出让平均地价(ZJ)最高且与协议出让平均地价(XYJ)相差最多;在Ⅳ类集群中上海从Ⅲ类集群中的第2类分离出来单独成为一类,从图1和图2中可以看出,上海ZJ及其与XYJ之差排在全国第2名,但是2010年与2003年“招拍挂”出让土地面积比例差值排在第14名,致使其没能与北京聚成同一类;在Ⅴ类集群中辽宁、江苏、广东、重庆、四川从Ⅳ类集群中的第3类分离出来并聚成同一类,从图1中可看出,这5个省区市2010年与2003年“招拍挂”出让土地面积比例差值分散排在第7～21名之间,整体居于中间位置但没有明显规律,从图2中可以看出,这5个省区市ZJ及其与XYJ之差集中排在第6～10名,规律较为明显,由此使得单独聚成为同一类。

通过以上对2003—2010年31个省区市土地出让方式及平均地价定量描述与聚类分析,基本反映出了全国土地出让方式及平均地价差异规律,但是,因定量分析方法本身也存在缺乏灵活性、易受选取指标特殊值影响等缺点,不能充分反映土地出让方式地域差异格局的实际状况。为提高聚类(分区)的实用性,考虑土地出让方式与平均地价情况相似性、地域临近性原则,以五类集群分类为基础,将北京、上海归为一类,原因是这2个市ZC、ZM、XYJ、ZJ等四项指标样本数据最为接近(如表1所示)。同理,将山东归为第Ⅳ类集群,原因①:图1与图2中山东与辽宁、江苏、广东、重庆、四川指标值(差值)排序上非常接近;原因②:从地域上看,山东与江苏毗邻且同属于沿海省份。最终分类结果与地域结构,如图3所示。

图 3(Figure 3)

图3 全国31个省区市土地出让方式差异分类与地域结构

(1) 土地出让金对于地方财政贡献程度及土地价格不同

因土地出让金是土地财政的重要组成部分,故土地出让金对于地方财政有着重要的贡献,例如:全国2003—2010年土地出让金占地方财政总收入的34.0%。但是,这8年间各省区市土地出让金对于地方财政总收入的贡献率却存在较大差异,浙江最高,为51.1%,新疆、山西只有16.2%。以上四个集群在2003—2010年土地出让金对于地方财政总收入贡献程度及平均土地价格,如图4所示。

图 4(Figure 4)

图4 土地出让金对于地方财政贡献率与平均地价 (a)—土地出让金对于地方财政贡献率; (b)—平均地价

土地出让金对于地方财政贡献程度及土地价格不同,土地出让方式也有所不同,具体原因如下:

第Ⅰ类集群:该集群土地出让金对于地方财政贡献率最低,为25.1%。原因在于北京、上海已进入城市化与工业化后期,可承载城市空间拓展的土地资源倍显稀缺,土地开发主要以高附加值的商(产)业、高端服务业和公共设施为主^[1],城市发达的第二、第三产业为地方财政提供了主要税收来源,即土地开发规模虽小但是收益却很高,导致“寸土寸金”高昂的土地出让价格,如2003—2010年平均出让地价为1424.7万元/hm²,如图4(b)所示,北京、上海平均“招拍挂”地价依次为5172.2万元/hm²、2113.5万元/hm²,显著高于其他三类集群中的省区市。土地资源稀缺及高地价驱使地方政府对其配置必须以公平的市场化手段进行,体现“价高者得”的市场规律,所以,北京、上海“招拍挂”方式出让土地面积比例上升速度也较快,由2003年的3.6%、39.7%上升至2010年的73.6%、97.6%。

第Ⅱ类集群:该集群土地出让金对于地方财政贡献率为47.6%,在4类集群中最高;平均出让地价为839.5万元/hm²,明显高于第Ⅲ与第Ⅳ类集群。反映出在分税的财政体制下,土地及出让金为天津、浙江、福建快速工业化与城市化提供了重要资源与资金支撑,形成了“土地资本化→城市承载力提升与投资环境优化→土地价格提升→土地资本化”循环模式。具体表现:首先是“招拍挂”方式出让土地价格仅次于北京、上海,排在3～5名之间;其次是高涨的土地价格与经济社会发展对土地旺盛的需求激励地方政府采取“招拍挂”方式供地;最后是“招拍挂”方式土地出让面积比例上升速度最快,由2003年的18.2%上升至2010年的94.0%,如表3所示。由此,天津、浙江、福建3个省区市聚合成同一集群。

表3

Table 3

表3(Table 3)

表3 各集群“招拍挂”方式出让土地面积比例 % 集群类别 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 第Ⅰ类集群 25.2 20.7 41.5 23.7 37.4 70.8 85.6 84.9 第Ⅱ类集群 18.2 24.3 26.8 23.1 44.9 89.0 90.7 94.0 第Ⅲ类集群 35.8 34.6 41.0 36.1 56.5 83.2 83.2 85.8 第Ⅳ类集群 28.0 26.7 31.1 28.8 45.0 84.4 84.9 90.0

表3 各集群“招拍挂”方式出让土地面积比例

(2) 经济发展水平致使地方政府土地出让方式策略差异

第Ⅲ类集群:该集群中的省份除海南省外大多位于我国东北部、西部、西南部及中部地区,除中部省份以外都属于经济欠发达地区。从图2中可以发现,这些省份“招拍挂”出让地价与协议出让地价都很偏低且同一省份两种出让方式地价最为接近;从表3中可以看出第Ⅲ类集群“招拍挂”方式出让土地面积比例增长速度最慢。究其原因,经济发展水平落后、居民整体消费能力偏低,城市缺乏吸引第三产业投资的动力,使得土地资产增值较慢。然而在政治集权、以经济指标为主的政绩考核体系作用下,地方政府凭借辖区廉价的土地资源强化对外竞争,其策略就是对工业用地和商住用地采取的差别化出让方式,即采取协议方式尽量以低于周边行政辖区的价格出让工业用地来吸引工业(制造业)投资,工业(制造业)的发展为地方带来基础设施的完善,吸引外来务工人员,增加服务业消费需求,从而为进一步抬高“招拍挂”商住用地的价格奠定基础,获得更多的土地出让金^[2]。

(3) 宏观战略推动土地出让方式由协议转向“招拍挂”

第Ⅳ类集群:该集群中的省市除重庆、四川在我国西南部地区以外,其余各省份都在东部沿海经济较为发达地区。国家自2000年陆续制定“西部大开发”与“振兴东北老工业基地”战略,其中,四川、重庆、辽宁是承载这两个战略实施的重要基地,在工业带动下,“招拍挂”方式出让土地面积比例及价格快速提升,接近于第Ⅱ类集群中的省区市,如图1与图2所示。江苏、广东属于沿海对外开放较早省份,山东是环渤海经济区重要省份,因此,其“招拍挂”与协议出让平均地价与第Ⅱ类集群省份接近,即使广东2010年与2003年“招拍挂”比例差值排序比较靠后的情况下,这几个省区市依然聚成了同一类。图4显示,第Ⅳ类集群土地出让金对地方财政贡献率为36.2%,仅次于第Ⅱ类集群。在2003—2010年,在国家宏观战略深入实施的背景下,土地资源及其巨额的出让金对于工业化、城市化的推进起到重要支撑作用,由此,土地资产快速升值,为获取更多的土地出让金收益,驱动土地出让方式由协议快速向“招牌挂”过渡。

三、 不同地域土地出让及土地财政转型对策建议

受土地资源(耕地)瓶颈约束与近几年国家系列房地产市场调控政策影响,现行的以土地出让为主的地方财政模式是不可能维持长久的,即“后土地财政时期”已经开始^[3,4]。但是,未来10～15年是中国城市化发展的关键时期,各地域在城市化过程中还需不同程度地发挥土地财政模式正向功效。源于土地(出让)财政的诸多弊端,除国家层面上的财政体制、政绩考核、征地补偿及土地出让金管理等制度的改革与完善外,各地域还应从如下方面治理土地出让及推动土地财政转型:

第Ⅰ类集群:北京、上海可供城市空间拓展的土地资源已为数不多但价格昂贵,在此激励下,地方政府更有动力采取拍卖方式供地,使得“地王”现象频出并助推全国房价大幅攀升。建议住宅用地供应提高中低价位、中小户型、普通商品房建设用地的比例,同时采用打包公共建设配套用地方式来降低地价;商服用地出让可采取拍卖方式供给于高附加值产业,以便创造更多税源。该集群地域房地产市场繁荣、房屋存量大,全面征收房地产税能有效解决后土地财政时期可出让土地资源贫乏导致的地方财政收入减少的问题。

第Ⅱ类集群:根据《全国土地利用总体规划(2006—2020年)》与《中国国土资源统计年鉴》数据,该集群地域2010—2020年可出让的城镇工矿用地只有2000—2010年的41.5%。如前所述,土地出让收入对于该集群地域财政贡献率最高,在“路径依赖”作用下,地方政府必定采取“招拍挂”方式供给辖区内较为有限的土地资源,结果将是房价偏离普通居民购买能力及地方政府获取财政收入风险与破坏式的税收行为的产生。建议土地出让采用“限地价,竞配建”挂牌方式和“定配建,竞地价”招标方式^[5],且全面征收房地产税,从而有效平抑地价及房价;约束地方政府违规城乡拆迁与控制其信贷规模及破坏式的税收行为。

第Ⅲ类集群:为推动经济增长与城市化进程,该集群地域还需借助于土地财政模式的正向功效。然而,不同辖区地方政府借助于廉价土地资源竞相吸引东部地区占地较大的产业向其转移,势必会导致土地资源粗放利用及国有资产收益的大量流失。建议建立土地出让预申请制度,及时公开国有土地出让信息,防止经营性用地暗箱(协议)出让;严格落实工业用地“招拍挂”出让制度,避免地毯式的厂房占用大量土地,工业园区的土地利用效率低下,引导企业集约节约利用土地^[6]。

第Ⅳ类集群:源于优越地理位置与国家振兴规划的支持,该集群地域经济社会发展与城市化进程势头迅猛,土地供应市场化(招拍挂)程度更高的同时供需矛盾更加凸显,如土地财政形成动因不变,那么,可供出让的土地资源会迅速枯竭。建议以科学的土地规划引导城市集约用地,不再因获取土地财收入而大规模出让土地;落实并公开土地供应年度计划,防止用地单位因“缺地恐慌”而盲目抢地;加强中央政府与社会公众监督,防止地方政府以违法违规方式“找地”并继续以地生财。