城市公共服务供给是改善民生的重大任务,然而当前我国城市公共服务绩效状况与公众对其高质量的需求不匹配,具体表现为三种现实困境: 第一,公众对住房保障、医疗卫生、公共交通等高度关注,但满意度不高(对文化、体育等服务关注度不高而满意度较高)^[1]; 第二,中低收入阶层面临着看病难、上学难、住房难、出行难等煎熬; 第三,郊区公共服务设施不健全、覆盖率不足。 这些现实困境不及时解除,可能会引发社会冲突和危机,例如近年来医疗纠纷矛盾逐步激化,呈现出由偶发性向常规性、由医患争执向群体性事件转变的态势; 由公交拥堵、拥挤所引发的污染和重大事故等,严重制约经济社会健康协调可持续发展。

上述三方面的现实困境,对应着三个理论上的问题,一是公共服务结构配置上的失衡,二是公共服务在空间供给上的不均衡,三是公共服务在阶层间分配的差异^[2]。对于具有上述困境的城市公共服务,可以称之为定点类公共服务,含义为同时在不同结构、阶层和空间三个方面失衡的公共服务。本质上,结构性失衡主要源于政府财政投入的不足;空间上不均衡主要源于以效率为导向,而各区域人口分布异质性导致服务产出不同;阶层间差异主要源于不同群体所享受到的分配的异质性。上述问题本质上是效率与公平问题的失衡,其解决需要协调政府投入、生产过程和结果配置三环节。因而,本文所要研究的问题是如何通过制度的设计来确保上述三环节的协调,以促进公共服务的效率与公平的平衡。

一、 定点类公共服务的内涵与价值 1. 定点类公共服务的内涵和特征

城市定点类公共服务(如教育、医疗、保障性住房、文体服务、养老服务等),区别于定向类公共服务(如警察巡逻服务、消防等),以及网络型公共服务(如给排水、电力、电信设施等)^[3],具有显著的三个特征。第一,具有固定的物质形态,可为其服务提供载体,且这些物质形态上的服务具有不可迁移性,公众仅能依靠该物质形态才可以获得相关服务。例如基础教育,需要学校等硬件设施作为载体,且学生仅能在学校才能获得服务。第二,具有一定的经济属性,为市场参与提供了可能性与可行性,并具有倾向于经济手段的排他性。对于定点类公共服务,不仅可以由政府来供给,也可以由市场和社会来参与生产。例如医疗卫生领域,既可以由地方政府建立公立医院来提供服务,也可以由民办医院来提供。第三,在空间上分布的异质性,凸显定点类公共服务供给的非均衡状态,可激发不同群体在消费该类公共服务中形成竞争和冲突,并引发城市不和谐。定点类公共服务与其他两类公共服务的区别如表1所示。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表1 不同类型公共服务的差异性比较 类型 公众关注度 是否可迁移 是否可由市场供给 是否存在显著的空间异质性 定点类公共服务 高 不可以 可以 显著 定向类公共服务 一般 可以 可以 不显著 网络型公共服务 一般 可以 可以 不显著

表1 不同类型公共服务的差异性比较

相对于定点类公共服务,定向类公共服务的显著特征为服务具有可迁移性,可根据对象变动而及时定向提供,如在城市每个区域均有警察巡逻和消防服务,当某区域或某点需要服务时,服务执行者会及时赶到并提供服务,该类服务分布比较均匀,公众能够普遍获取,因而不是公众迫切需要提高质量的服务类型。此外,该类服务属性更多倾向于竞争性和非排他性,纯公共服务偏多,因而一般采用政府直接供给的方式来提供。而对于网络型公共服务,其显著特征为服务呈网状均匀分布,城市里家家户户均可享受该类服务,因而目前公众对其关注度不高,对于该类服务,其体现为排他性和非竞争性,既可以由公私合作的方式供给,也可以完全由市场来供给。

2. 定点类公共服务的价值诉求

目前对于城市定点类公共服务的关注,实质上是探索和思考如何平衡效率与公平两大价值。这是属于公共管理中价值取向层面的抉择,涉及到不同利益群体的社会利益调配,唯有在该价值层面形成统一共识后,方能用以指导下一层面的服务供给模式和机制设计。

效率与公平的探讨是一个古老命题,而在公共管理领域,尤其是对公共服务供给过程中的价值判断,相关探讨则是一个不断丰富和成熟的过程。自20世纪早期现代政府扩张以来,提高公共服务效率的观念就颇为盛行,公共选择理论特别强调的公共组织的天生低效率,根源于传统公共行政的层级制和官僚制^[4],自伍德罗·威尔逊开始,如何提高效率,以更少的投入办更多的事情是政府关心的目标^[5]。因而在20世纪60年代形成了对政府绩效评价的3E原则(经济性、效率性和效果性),实质上,该原则的宗旨是以效率为导向,关注的是政府投入是否节约,政府投入是否带来更多的产出,政府投入是否实现预期目标。对于公共服务供给中的公平价值,在1968年第一次明诺布鲁克(Minnowbrook)会议上,新公共行政学派就已开始提倡^[6],但一直未能将其与传统的3E原则相提并论。随着新公共服务理念的深入,以及治理理论的出现,公平价值观逐渐被政府纳入到其施政决策之中,并由此形成了4E原则(经济性、效率性、效果性和公平性),强调效率与公平两大价值观的统一。对于公平性,其内涵丰富,但可借鉴2012年国务院出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,将其视为机会的均等,而不是简单的平均主义,即公平意味着不同区域、不同阶层的公众均能有机会获得服务,需要政府根据不同的需求和公众能力来规划相应的服务。

对于城市定点类公共服务而言,可以实现效率与公平价值层面统一。一方面,定点类公共服务具有经济属性,需要提高其效率,如一定的财政投入带来更多的医疗设施、交通设施和保障房;另一方面,定点类公共服务具有社会属性,需要提高其公平性价值,如为贫穷阶层提供保障性住房服务,为低收入阶层提供公交票价补贴等。其经济属性的实现,可以更多依靠市场手段来弥补政府失灵,而其社会属性的实现,则需要更多依靠政府的监管与调控来弥补市场的缺陷。通过效率与公平价值的统一,可以用以指导解决定点类公共服务在不同空间、不同阶层和不同结构上配置的难题。

二、 定点类公共服务供给 责任的拆分与整合

公共管理研究领域已有大量文献讨论新公共管理理论对公共服务供给责任的拆分过程,其目标是追求公共服务的效率,如采用民营化手段借助私人资本进行生产。供给责任的拆分,是指在提供公共服务时将之前一套完整的行动、任务或组织形式进行拆解成若干组成部分^[7],不同的行动、任务或组织分工明确。通过对责任的分工,使得不同的组织能够发挥其专长,专注于定点类公共服务提供整个链条中的某个环节,从而可以提高不同阶段的效率。例如,在城市公交服务供给中,在资金投入环节主要是地方政府的责任,而在服务生产环节,政府可以委托民营企业来实现。定点类公共服务之所以能够对其责任进行分解,在于该类服务具有经济属性,使得市场主体有参与的动机和可能性。定点类公共服务供给责任的拆分,是对传统官僚主义政府包揽一切模式的变革。但无论是传统官僚主义理论,还是新公共管理理论强调的责任拆分,都面临着在服务供给中的各组织之间的零碎性和破碎性问题。例如传统官僚主义部门分割严重,彼此之间缺乏灵活沟通,而在新公共管理理论下的责任分工并没有解决上述问题,即由于不同任务的复杂性和不确定性导致的病构性难题(wicked problems),使得各类组织只负责其相应的一块任务,不同任务之间相互隔离。相反的是,责任的分工还加剧了不同组织之间的分割性。例如,在城市公交服务供给中,由若干家企业来共同提供服务,但各企业之间缺乏必要的联系,由于对效率和利润的追求,导致彼此之间竞争激烈,争夺客源,使得有些区域线路密集,而有些区域线路供应不足。

所谓病构性难题可以归纳为在复杂的社会问题解决中,会出现真实的不确定性、策略的不确定性和制度的不确定性^[8]。真实的不确定性是由于信息不对称和知识缺乏造成的,通常决策者和执行者不能获得其所需的信息,或其所需的信息获得不及时造成对真实信息的曲解;策略的不确定性是由于不同利益相关者所采取策略的差异性,不同利益相关者对相同问题的感知具有差异性,促使其在一致行动中无法采取统一的策略;制度的不确定性来源于利益相关者身处不同的场景、组织、规则等制度环境,因而当彼此互动来提供服务时就会出现冲突的可能。

由于上述病构性问题,当将定点类公共服务的责任进行拆分后,易出现两种形式的风险。第一,政府与服务供应商之间信息不对称带来的风险。由于责任分离后,政府提供的是资金支持与监管,而供应商提供的是生产服务,二者之间是委托代理关系,这就造成了信息不对称引发的风险问题,使得政府无法有效监督供应商。第二,服务供应商彼此之间缺乏合作引发的风险。由于供应商之间彼此竞争,通常缺乏必要的合作,因而可能会带来服务供应不足或过量的问题。

为此,定点类公共服务供给责任的重新组合成为了必要,虽然再组合不是一个新名词,因为专业化与整合在经典的组织理论中已研究过,但对于定点类公共服务而言,其是对新公共管理理论的一种补充。已有大量文献来探讨在后公共管理理论时代的合作问题^[9,10],理论上讲,这种合作可以确保新公共管理理论所追求的目标与服务质量提升相结合,即实现效率与公平的双赢。

三、 重新组合 定点类公共 服务供给模式安排 1. 多元化供给主体

城市定点类公共服务供给的主体包括政府组织、市场组织和社会组织三类。对于政府组织,包括中央和地方各级政府,以及国有企业,实质上,对于定点类公共服务的供给,其主体为地方各级政府及其所附属的国有企业;对于市场组织,其是以营利性为目的的私营组织,包括了本土民营企业,也包含外企,有积极性参与定点类公共服务供给;对于社会组织,其是非营利性的行业性自发组织,为代表特定群体利益而积极参与公共服务的供给。在当前的中国社会,仍然是政府主导下的市场供给公共服务,社会组织积极配合。

政府组织的利益诉求定位于公共利益,其提供定点类公共服务的目的在于提高服务质量和数量,采取的手段主要是行政类强制性措施(如制度、政策等)。在服务供给中,其一方面需要投入财政资金以保障服务有效供给,另一方面需要对生产者进行监督和调控,如果管理不当,有失灵的风险。市场组织在提供定点类公共服务时,主要利益诉求为经济利润,这是其积极参与定点类公共服务的主要原因,不可否认的是,其在服务供给中也会体现一定的社会责任^[11]。为维持生产运营的有序进行,市场组织采取的是自愿性的交换与分工的方式来维持,如果缺乏政府的有效监管,会造成市场组织出现失灵现象。社会组织在提供定点类公共服务时,主要代表特定群体利益,追求社会公益性,自愿参与服务供给,其可以以第三方身份参与监督服务的供给,也可以与政府等其他组织共同来参与生产运营,如果社会组织没有得到有效的引导,也会造成其失灵的现象。

2. 供给模式多元化的制度设计

定点类公共服务的供给,需要在区分安排与生产的基础上进行不同主体的分工与合作。二者首先是由马斯格雷夫在1959年作了区分,后来由文森特·奥斯特罗姆等人进行了延伸。服务的安排是指一系列集体选择行为的总称,其需要决定提供什么样的服务、服务的数量和质量标准、如何生产服务、如何对其进行约束和规范等;服务的生产则是将一系列的输入资源转化为产品和服务的技术过程^[12]。二者的区分,有利于更好地发挥不同类型组织在定点类公共服务供给中的作用。对于纯公共服务,安排者和生产者一般均由政府组织或社会组织组成,对于纯私人物品,安排者和生产者一般由市场组织组成;而对于定点类公共服务,其具有经济属性和社会属性,安排者为政府,生产者为市场组织或社会组织,其供给模式是多种组织界面的混合型供给(见图1)。

图 1(Figure 1)

图1 混合型组织合作类型

第一,政府与市场界面的混合模式(G-M)。政府与市场界面的混合,即政企合作,源于避免政府失灵与市场失灵,可以存在两种供给途径。第一种是混合型市场,即在同一市场内存在多种不同所有制结构的企业,既包括纯国有企业,也包括纯私有企业,这些企业通过竞拍的方式获取合同,同时供给定点类公共服务^[13]。对于该种混合型供给模式,其以自由竞争为理论指导,不同类型企业的竞争可以为政府提供充分的信息以作出更佳的决策,政府选择成本低、服务质量高的企业来运营,但该种模式会失去规模经济方面的收益。为此,出现了第二种混合型途径,即混合型企业^[14],其在纯国有企业、纯私有企业之外存在的第三类企业组织,即公私混合型所有权企业。混合型企业中政府保留一定的控制权,日常运营由私有部门伙伴负责,这样可以减少监管成本,降低交易成本。在许多情况下,地方政府是大股东,并且在某区域内的公共服务由该类混合型企业来供给,以确保其规模经济效益。目前对于我国的城市定点类服务供给,如城市交通、医疗卫生等服务倾向于第一种供给模式,或者由国有独资型企业来供给,或者采用混合型市场来供给;而对于第二种混合型企业供给模式,目前在我国较少,而在欧洲国家出现较多。

第二,政府与社会界面的混合模式(G-S)。政府与社会组织的合作,即政社合作,源于两大理论基础,一是萨拉蒙提出的第三方政府理论,即政府通过非营利组织来满足被服务者的需求,政府的角色是作为资金的提供者和监督者,而非营利组织作为服务生产者的作用。二是避免政府失灵与志愿失灵而要求政社进行合作,强调二者之间的互补性。随着定点类公共服务需求的逐渐增加和多元化,地方政府开始逐步建立各种类型的非营利组织,通过政社合作的途径来提供居家养老、残障和智障人员护理、就业培训等服务。这些非营利组织通常在民政部门进行登记,即称为民办非企业单位,由政府为其提供资金,借助非营利组织的专业性进行运作,通常情况下,政社合作组织由政府进行控制^[15]。

第三,市场与社会界面的混合模式(M-S),即社企合作。对于城市定点类公共服务而言,通常是需要政府的介入来保障公共服务有效供给。但存在一些例外,出现的是市场与社会组织合作的混合模式,即合作制,其一方面借助市场的资金,另一方面借助社会组织的管理,二者是自愿性组合。例如大连市高新园区的定制公交服务,是由大连市软件园工会委托一家民营高科技企业来提供。

第四,政府、市场和社会界面的混合模式(G-M-S)。由于定点类公共服务可被看做是复杂的系统,涉及到众多利益相关者,包括各级政府部门、私有企业、社会公众等群体,彼此之间相互依赖,构成网络治理,因而理想的供给模式应涉及到多元主体的参与,即多元主体合作供给,以消除政府失灵、市场失灵和志愿失灵。例如在保障性住房供给中,传统的供给模式是政府与市场界面的混合(G-M),缺乏服务使用者的参与和社会的监督,因而导致保障性住房质量低效率、不公平等现象;而政府、市场和社会界面的混合,意味着公众和其他社会群体在保障性住房服务的决策、施工、分配等阶段进行全过程参与,保障服务令公众满意。

四、 定点类公共服务供给模式 绩效提升的机制设计 四、 定点类公共服务供给模式 绩效提升的机制设计

上述四种供给模式的制度安排,目的是提升定点类公共服务绩效。而对于公共服务绩效,基本的衡量指标是基于安排者的投入指标、基于生产者的产出指标和基于公众的结果指标,即IOO(input-output-outcome的简写),因而可以将绩效视为安排者、生产者和公众三类主体,以及他们带来的投入、产出和结果三类指标之间的关系(见图2)。

图 2(Figure 2)

图2 定点类公共服务供给机制类型

为建构起治理模式与绩效之间的关系,需要相关机制的设计进行保障。城市定点类公共服务存在着财政投入不均衡、产出效率差异大、结果配置不公平等问题,这就要求在四种模式运行中需要充分挖掘政府组织、市场组织和社会组织的功能,相互协调。

(1) 确保民生资金投入的保障机制。如在G-M、G-S和G-M-S三种治理模式中,政府作为安排者而积极地介入,其主要职责是投入财政资金以体现其责任,并对公共资金的使用进行监督,确保其能达到预期的结果。民生资金投入的保障机制,目的是解决相关定点类公共服务获得财政资金投入不足的问题,逐渐扩大定点类公共服务财政支出占GDP的比重。长期以来,我国提供基本公共服务主要是由地方政府负责,缺乏全国范围的公共服务提供标准和定额,因而未来改革需要明确转移支付资金的分配方式和监督保障措施,建立公共预算管理标准化措施,发挥中央政府财政转移支付制度的作用,防止转移支付资金被挤占和挪用。

(2) 确保技术效率的生产机制。如在G-M、G-S和G-M-S三种治理模式中,市场作为生产者或社会组织作为生产者而积极地介入,其主要职责是生产运营以提高技术效率,即以更少的投入带来更多的产出。生产机制的目的就是保障技术效率的提升。该机制涉及到服务安排者与服务生产者之间的关系,改革的方向是政府提供、市场和社会生产,降低政府直接生产的比重,而增加政府购买的比重,鼓励民间介入,如安排者可以通过竞争招标的方式选择服务生产者,也可以通过协商的方式选择生产者。

(3) 确保服务效率的分配机制。 如在G-S、M-S和G-M-S三种治理模式中,社会组织或社会公众作为服务的生产者或接受者而积极地介入,以提升服务效率,即将服务产出更好地转化为服务目标,确保其特定群体能获得公平的服务。 分配机制的目的是使不同群体之间获得均等化的服务,即不同群体都能有同等的机会获取其相应水平的公共服务。 则未来的改革方向应包括公众参与和监督两方面来确保分配机制的实现,公众参与意味着公众有充分的渠道来表达其诉求,使得公众具有与安排者、生产者具有同等的权利,以及不同阶层的公众均具有其代言者。 公众监督意味着公众能对其关心的服务质量进行监督和反馈。

需要指出的是,不同供给模式需要上述三种治理机制的协调配合。如表2所示,在G-M和G-S供给模式中,民生资金投入的保障机制和生产机制可以得到确保,因为政府和市场或社会组织的双双介入可以实现,但该模式需要重点关注分配机制,即确保不同群体能均等化地获取服务产出。在M-S模式中,生产机制和分配机制可以得到确保,但缺乏政府组织的介入,因而对于民生资金投入是否足够需要重点关注。在G-M-S模式中,三种治理机制均具有,需要重点关注的是如何协调三种机制,根据不同区域和城市的特点来分配三者的权重。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 不同供给模式的治理机制分析 供给模式 现有机制 需重点关注的机制 待重点解决的问题 G-M 民生资金保障机制、生产机制 分配机制 不同阶层、群体之间的均等化服务 G-S 民生资金保障机制、生产机制 分配机制 不同阶层、群体之间的均等化服务 M-S 生产机制、分配机制 民生资金保障机制 不同类型定点类公共服务的资金投入是否足够 G-M-S 民生资金保障机制、生产机制、分配机制 协调三者之间的关系 无

表2 不同供给模式的治理机制分析

城市定点类公共服务面临结构配置、空间布局和阶层分配的不均衡三层困境,解决途径在于追求效率与公平价值的均衡。为此,根据政府组织、市场组织和社会组织的多种界面混合,以及安排者与生产者相区别的原则,可采取政企合作(G-M)、政社作(G-S)、社企合作(M-S)和多主体合作(G-M-S)四种模式来供给。为提升各模式绩效,可根据基于安排者的投入、基于生产者的产出和基于公众的结果来划分为民生资金投入保障机制、生产机制和分配机制,不同供给模式需要针对性协调上述三种治理机制。对于G-M和G-S供给模式,现有民生资金保障机制和生产机制可以得到实现,但需要重点关注分配机制,以解决不同阶层和不同群体之间的公共服务均等化问题;对于M-S供给模式,现有的生产机制和分配机制可以得到有效保障,但需要重点关注民生资金投入保障机制,以解决政府资金投入不足的问题;对于G-M-S供给模式,上述三种机制均能得到有效保障,关键问题是如何协调三种机制的关系,使定点类服务在资金投入、生产过程中的效率和结果分配三个环节得到优化。