基于“自上而下”垂直观照路径的政府绩效管理模式一直是我国政府绩效管理的主导,它并没有摆脱“唯上”的行政传统,在实践中也就难免出现政府绩效评价无法回应社会公众的诉求,社会公众参与政府绩效评价的渠道有限、效果式微等问题。这些问题的核心在于缺乏社会公众和政府绩效评价评价过程的耦合。由于分权思想的流行和地方政府裁量权的放大,在新公共管理和新公共治理的范式下,人们有必要重新反思政府与公众之间的关系^[1]。基于此,我们期望通过对社会公众参与的新型政府绩效问责机制的研究,为政府绩效评价从传统的管理模式向治理模式转变提供理论支持,真正实现建立在政府—社会协同治理基础上的政府绩效评价机制,促进地方政府治理体系的完善和治理能力的提升。

现代意义上的政府,在价值取向上追求以社会公众需求为导向,积极回应公众合理诉求并竭尽所能为社会公众提供优质便捷的公共产品与服务。在政府与社会的互动过程中,政府有义务接受公众的监督和质询。这是政府绩效评价和问责机制产生的法理基础。有学者认为,在政府绩效评价过程中,公民和其他利益相关者的参与需要被考虑,公民参与对于提升政府项目的质量和政府机构的回应性具有至关重要的作用,可以增加政府的合法性和信任^[2]。如何使政府绩效管理真正实现从“管理”向“治理”的转变,真正使社会公众的参与嵌入到政府绩效治理的整个过程并成为这种转变的重要推动力?问责制为我们提供了一个切入点。

政府绩效问责,首当其冲,是基于对政府绩效的测量与拷问。当前学界对政府绩效的理解见仁见智。本文把政府绩效界定为政府公共产品与公共服务的产出质量与效率。政府绩效问责机制是将社会公众的充分有效参与嵌入到政府绩效治理整个过程的一种制度安排。问责的主体除了普通的社会公众,还包括国家公权体制内的人大机关和相关的审计机构,以及国家公权机构之外的社会行动体。政府有必要就公共权力的使用、公共资源的整合过程和公共政策执行结果等接受公众的质询或问责,就相关问题向公众作出解释和说明并承担非不可抗力所导致的负向公共效果,化解公共质疑,凝聚共识,促进政府与公众之间的沟通与互动。问责制度的设计是保证政府之外的相关社会主体行使民主监督权,有效、有序参与政府绩效治理的制度保障。

受新公共管理运动及政府绩效评价制度广泛运用的影响,以映照社会公众对政府绩效合理期待为内核的管理主义(managerialism),与其说是一种研究范式的转移,还不如说是一种范式接续之道。管理主义所强调的问责机制就继承和发展了民主问责传统,进一步探索了公民直接参与公共事务的途径,发展了社会问责的新机制,并使得问责重点从行政过程问责转向更为重要的行政结果问责^[3]。治理范式下的问责制更加关注行政系统与外界环境的交互关系,实现责任不仅仅是政府的管理目标,而且还包含了实现良好治理、沟通政府与社会的工具价值,问责制建设也从政府的被动应对转化为政府积极的认识和主动的要求^[4]。政府绩效问责机制作用的发挥是一个多要素综合作用的结果,特别是针对国家机构之外的社会行动体而言,需要多要素主体的良性互动,绩效问责机制才能发挥作用,政府绩效治理宗旨才能实现。

从构成要件的角度看,政府绩效问责机制的构成既包括问责意识、态度等软要素,又包括参与政府绩效问责的主体、客体、内容的确定,以及相关的制度平台建设等硬要素。具体来讲,政府绩效问责机制构成的要件包括:①问责意识与态度。主要是政府机关及其工作人员针对自己的政策和行为从意识观念上要敢于接受社会监督和批评,在态度上勇于承担公共责任。②问责主体。也即明确谁有权力行使针对政府的绩效问责。在我国,除了传统的党组织和上级政府之外,公众和以客观、专业、中立见长的第三方机构不应被排斥在问责主体之外。③问责客体。也即政府绩效问责的对象,它包括政府机关及其工作人员,具体指对公共事务管理的行为和结果负有整体责任的政府机关、负有直接或间接领导责任的领导者,以及不当履行(包括不作为或作为不当)职责和义务的公务人员。④问责内容。政府绩效问责主要是针对政府应当作为但是没有作为或作为不当的政策、制度或行为而开展的责任追溯,包括突发性公共事件处置不当、政府重大决策失误或决策不当、公职人员工作态度和工作效率问题,以及其他被社会公众提出质疑的严重危害或损害公共利益的属于政府(部门)的公共责任范畴内的事务等。⑤问责的机制和平台。目前,政府绩效问责制度和平台建设还是两大盲区。虽然部分地区在积极探索,但是相关的制度设计碎片化特征明显,平台建设尚处于摸索之中。一般而言,政府绩效问责制度和平台建设包括问责的基本法律、问责的制度、问责的渠道与媒介、问责机制实施的结果管理等内容。

政府绩效问责机制是一个多要素综合作用的过程,问责主体、问责客体、问责的具体内容,以及问责的路径都会对公众参与政府绩效问责机理产生重要影响。这些要素之间的关系如何,直接关系到政府绩效问责机制作用发挥的最终效果。在政府绩效问责实践之初,需要政府主动的协调、引导、组织与管理,但是政府参与的动机不是为了控制,更不是为了抑制公众参与政府绩效的问责,而是为其创制宽松的政治环境并提供公众参与的可能路径。下面我们就社会公众参与政府绩效问责机制的实现过程作一简要分析,公众参与政府绩效问责机理如图1所示。

图 1(Figure 1)

图1 公众参与政府绩效问责机理

从逻辑上讲,政府绩效问责的首要前提是政府有面向公众的公共绩效产出。政府绩效责任如何界定?从政府的公共政策供给及行为表现与社会公众的期望之间的关系看,只要政府的行为及结果与大多数公众的意愿相悖,或者政府的所作所为不是公众所期盼的甚至是损害公众的长期和短期利益的行为都应该是政府所应承担的公共责任。政府绩效问责不是一般的对政府作为或不作为、慢作为的问责,而是专指对政府公共产品与公共服务产出的质量与效率的公共性问责,或者更直接地讲,政府绩效的生产行为和结果危害到了公众的切身利益(包括可持续发展层面上的长远利益),就必须对政府机关及其工作人员进行问责。从图1中,我们可以看到政府责任识别的一些载体,比如政府政策的制定和政府对于社会的承诺、政策执行过程或政府“行为”过程、政府绩效评价的结果,以及贯穿整个政府绩效生产过程的公共资源的管理与整合过程。在这些载体上,我们随时可以发现政府的责任所在,比如是否存在政府工作人员利用职务便利公开或变相使国有资产为个人或家庭或家族谋私利的腐败行为等。

政府通过相关的契约或者绩效合同委托第三方以政府名义开展公共事务管理活动时,所产生的公共责任除了第三方是当然的责任主体之外,政府也要承担连带的公共责任,接受社会公众的质询与问责。

政府绩效问责的渠道与政府的政策制度供给程度密切相关。一般而言,政府绩效问责取决于政府官员对于政府绩效问责的认知和理解程度,取决于政府公众之间是否存在良性的互动,取决于普通的社会公众参与政府绩效问责的意愿与能力;而政府绩效问责的方式则主要与政府作为不当或不作为的后果的严重程度,如果影响比较大的话,会同时启动政治问责和行政问责,如果是一般性的、影响相对小的,但是与社会公众的关系密切的公共事务责任则要求有行政问责和社会问责的共同存在,且应鼓励社会问责的制度化、规范化、持续化。与普通市民生活密切相关的公共事务和社会事务的管理可以由普通市民动议,提出对政府部门及其工作人员的问责,专业性比较强或者偏重技术性公共问题的问责过程,首先由第三方机构或专家出具一个评价报告,然后据此可以组织市民启动问责的机制;出现重大恶性社会影响的,除了党内有关组织启动的政治问责之外,还应该启动对事件承担监管职责的相应层级政府的问责,社会公众应该成为这种问责过程的参与者、见证者和监督者,比如,在澳大利亚地方政府治理的过程中,通过增加社区公众的投票这种方式来促使政府透明度不断增加,为社会公众参与政府绩效问责提供相应的政策和制度设计^[5]。

政府绩效问责的合法性和有效性与政府绩效问责的程序是否科学、合理密切相关。合法性是指政府绩效问责必须建立在法治的轨道上,依法实施政府绩效问责,必须是公法和私法一致性的制度和程序设计,既要符合国家法律制度框架的基本要求,又要受社会伦理和社会道德的约束与制约,与人们的朴素价值期许吻合,符合基于公共价值的社会认知。有效性是指政府绩效必须保证问责主体实质性地参与政府绩效问责的整个过程,既要保证政府绩效问责主体的广泛性和代表性,又要保证这部分主体能常态化、规范化、全程化参与政府绩效问责过程。政府作为被问责的对象,必须对公民的问责给予及时、有效、令问责主体满意的表达和解释,要针对公民的政府问责,就政府的行为及政府行为追求的价值和利益归宿作出解释和说明,而且这种问责的过程和程序要透明公开,主动接受社会公众的监督与评价。

政府绩效问责的目的不是问责本身,问责是为了促进政府绩效的提升与改善,提升政府公信力,最大限度地增进社会公共利益。绩效问责结果的运用及对政府的绩效问责信息的及时反馈就显得尤为重要,这是政府在下一个绩效周期内纠偏和强化的重要依据。一方面,政府绩效问责的结果应该使相关的被问责者承担其应尽的责任和义务,使其对社会公众的诉求作出积极的回应。通过政府绩效问责机制给政府官员及其工作人员施加公众的影响力,使其政策和行为符合社会公众的预期,追求公共价值的最大化。另一方面,问责的结果要对社会公开,通过问责信息的公开,主动接受社会公众的监督与控制。如社会公众对政府绩效问责客体承担行政责任和法律责任的形式与过程提出异议,政府部门必须对公众的问责与质询给予回应。公共价值的重塑不是一个简单的过程,它是一个政府与公众积极互动的过程,是一个政府与公众相互博弈的螺旋式上升的过程,政府绩效问责机制为政府与公众的互动提供了一个政策和制度上的支点。

权力社会本源论认为,权力的母体是社会,政府的产生源于社会的权力让渡,其功能在于从社会获取公共权力或其他公共资源,并以权力为介质对公共资源进行权威性优化配置以满足不同层次的公共需求,运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威来维护秩序和正义, 这是政府自产生之日起就肩负的公共责任。在民主政治时代,公共责任是政府最基本的公共价值取向,它要求政府必须回应社会公众的基本诉求,尽职履责,保障社会公众的合理化需求有效实现。政府绩效管理中既要保证管理人员及其行为对社会公众负责, 对结果负责,又要提高政府管理的效率与管理能力^[6]。十八大提出要实现治理体系和治理能力现代化, 这是一个新的治理视角的国家行政体制改革理念。至于如何实现这一目标,尚无明确的路线图可按图索骥。 西方治理理论的创始人詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)认为,治理是一种内涵丰富的现象,既包括政府机制,也包括非政府机制,“治理是只有被大多数人接受(或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受)才会生效的规则体系”^[7]。 治理的实质在于终结政府之于社会的居高临下的统治状态而构建新型的政府与社会的合作关系。 这一合作关系的实现是以公众广泛的政治参与为基石的。 政府绩效问责机制的公众参与就是政治参与的具体表现形式。 构建基于公众参与的政府绩效问责机制, 从内涵构成角度看, 包括问责主体、问责内容、问责路径、问责的惩戒和申述机制, 以及问责文化等五个方面的内容。

第一,确立以公众参与为基础的多元化政府绩效问责主体。问责是在治理语境下构建的一种促进政府或其他公共部门积极履行公共责任的由外而内的倒逼机制。它的一个前提假设是实现政府绩效治理主体的多元化,逐渐将社会公众为基础的多元社会主体嵌入到政府绩效治理的全过程,这需要政府学会利用现代传播工具主动与其他社会主体之间进行充分有效的公共服务需求与公共产出绩效沟通。在政府绩效治理的议题达成广泛共识的前提下,使得社会公众(包括非营利组织、第三方机构、公共媒体、公民个人等)能充分、有效地参与政府绩效生产的整个过程,掌握充分的绩效信息,勇于并善于问责,才能将政府绩效问责落到实处,比如2012年武汉首创的治庸问责电视问政,东西湖、江夏、黄陂、新洲、蔡甸、汉南6个远城区行政长官在电视台演播厅聚光灯下接受武汉市民对他们履职工作的现场拷问,一度引起全国范围的广泛关注。这种问政形式本身也是政府绩效问责的一种具体化形式,它将市民、公共媒体,以及第三方机构有效地融合于电视问政的整个过程,在确立以社会公众参与为基础的多元化政府绩效问责主体方面就是一个有益尝试。

第二,明确以公众需求为导向的政府绩效问责内容。政府绩效问责究竟“问责什么”,必须科学界定这一问题。传统的行政问责内容不全面,行政问责缺乏一套普遍、公开、细致的问责事由标准。我们认为,政府绩效产生之前的公共政策的制定过程、政府在执行公共政策过程中的具体行为选择,以及公共资源在全社会的配置和管理都应该通过人大的立法程序和政府的制度设计纳入政府绩效问责的具体范畴。在整个政府绩效问责的全过程,要积极引入社会公众的积极参与,制定科学、合理、规范、有序的问责标准以使问责内容明晰化。问责内容应以公众需求为导向进行建构,包括公众需求内涵的真实体现、公众需求满足度的真实反映、公众对政府绩效改善方向和路径的真实期待等。

第三,开辟以公众参与为基础的政府绩效问责路径。政府绩效问责的政策、制度,以及具体的问责路径的建立和完善是保证政府绩效问责有效、有序进行的重要保障。除了传统的行政问责,应逐步开辟以公众参与为基础的政府绩效问责路径,比如建立各级人大对同级政府及其相关部门的问责制度,这种制度的实施除了“两会”期间的法定问责外,在其他时间建立各级人大常委会对于政府的绩效问责或质询制度;公共媒体借助其对于社会舆论的独特影响力,同样可以发起、实施政府绩效问责,武汉电视问政的推行确实有力地推进了政府部门的工作,它的持续推行表明,公共媒体机构同样可以成为社会公众参与政府绩效问责的重要平台。有学者研究认为,政府绩效评估能够直接地通过公民参与绩效评价过程或者间接地通过公民对政府绩效的感知来促进公民对政府的监督,通过建立制度安排、增加公民参与和沟通使得政府绩效与政府信任之间更好地进行连接。必须从治理的视角来看待政府绩效的提升和信任的建立,致力于构建政府机构与公民、私人部门和非营利部门等利益相关者及合作伙伴的动态伙伴关系^[8]。

第四,建立以回应公众关切为宗旨的政府绩效问责的惩戒和申述机制。为了及时回应公众关切,应建立相应的政府绩效问责的惩戒和申述机制。惩戒机制是指政府机关及其工作人员在接受人大、政协、第三方机构和社会公众问责后,应根据问责结果接受相应的绩效评定,如果出现政府不作为或作为失当或诺而不信而引起公愤的还要承担相应的政治、法律和民事责任,以儆效尤,根本目的还在于保证政府机关及其工作人员切实履行对社会所承担的公共责任。申述机制是基于公正、公平原则而建立的旨在避免问责机制本身出现“误差”的一种救济保障机制。因为信息不对称等种种原因,问责主体可能对政府绩效表现产生“误读”,这时,政府机关及其工作人员可以根据申述机制向问责主体作出解释和说明,以最大程度达成共识,避免因为问责机制本身的“误差”而引起的“误伤”。通过建立政府绩效问责的惩戒和申述机制使政府机关及其工作人员树立起“既要对上负责,也要对下负责”的新型政绩观。

第五,积极培育鼓励公众参与的政府绩效问责文化。绩效问责文化为政府绩效问责机制的运行提供了良性的“软环境”。问责文化的培育是一项庞大的系统社会工程,它有赖于政府自身的改革与创新,有赖于政府与社会之间的充分、有效的沟通与互动,也有赖于政府之外的社会公众自身的素养的提升。当公共行政研究范式和相关的制度重新设计时,政府和公民都应根据这种转变就改革的方式和手段等议题做好充分的准备^[9]。绩效问责文化的培育需要政府和社会公众共同努力。对于政府而言,要加强对官员的行政伦理教育,坚持人民利益至上,树立自觉接受公众绩效监督意识,并通过制度优化和改革的顶层设计鼓励社会公众积极参与绩效政府绩效问责;对于普通的社会公众而言,要提升自身参与政府绩效问责的愿望、能力和水平,培养敢于问责、习惯问责的现代公民政治素养。

政府绩效管理是公共管理变革过程中探索出的新生事物,是一项涉及多要素参与的系统工程。政府绩效问责机制能够保证政府绩效管理在一个闭合的回路中运行,促进政府绩效生产过程的优化,问责机制为社会公众的有效参与提供了新的制度和平台。政府之外的社会行动体积极参与政府绩效问责在一定程度上给政府及其部门的工作人员施加了“外部压力”,同时也是促进政府积极改革与创新的动力,从外部敦促政府及时回应社会公众的需求或期待。从这个意义上说,构建起基于公众参与的政府绩效问责机制是促使政府绩效评价从传统的管理模式向治理模式转变的重要制度创新。