秩序行政,内含“维稳”的要素,是中国社会治理的需要,其合法性和实效性一直饱受非议。基于此,各级人民政府及工作部门通过行政规范,广泛创设了社会稳定风险评估机制。早在2005年年初,四川省遂宁市政府就针对最易引发社会稳定的决策事项,出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》。这项制度要求新工程项目在开工前必须先经过稳定风险评估这一程序,如果评估结果存在社会稳定风险方面的隐患,必须妥善化解才能继续施工。同年9月,遂宁市政府逐渐将风险评估制度应用到了关系到群众切身利益的各项政府决策的程序中。2006年2月,遂宁市政府又出台了《遂宁市重大事项社会稳定风险评估化解制度》,明确了凡是重大政策、重大的改革措施,以及其他事关人民群众切身利益的政府规范性文件,在出台之前都要进行风险评估,以增强政府决策的科学性,减少和避免因为决策失误或者决策作出的时机不成熟而给社会稳定带来的冲击^[1]。由此可见,政府提出社会稳定风险评估制度的目的之一是要增强政府决策的科学性。

社会稳定风险评估制度内生和扎根于我国社会发展实践,是地方政府制度创新的尝试和努力。在2005—2007年间,四川、江苏、浙江、上海等省市展开的社会稳定风险评估实验和试点,快速发展并被上升到中央层面。2012年3月5日,国务院政府工作报告中首次提到了社会稳定风险评估机制。2012年党的十八大报告中也将“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”当做了社会管理创新的重要方式。

社会稳定风险评估制度的产生,也得益于党政之间、行政体制上下层级间的意见传达、精神领会的推动。上级行政机关的决定,对下级行政机关产生示范作用,行政体制内的“上行下效”已经成为行政法治生长的一种惯例。以卫生部《关于建立卫生系统重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》为例,该意见是为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见〉的通知》(中办发[2009]46号)精神和中央维稳办关于建立社会稳定风险评估决策机制的系列工作计划而制定和实施的。

在社会稳定风险评估制度产生和实践过程中,中央政府和地方政府形成了互动关系。例如,地方不断出现PX(对二甲苯)项目引发的群体性事件,导致中央政府各部门对类似PX等敏感行业开展项目建设风险评估,并将社会风险评估作为项目审批的前置条件。在总结突发事件管理机制上,2012—2013年间,山东、安徽、广西、江西等省制定的应对突发事件的地方性法规中,强制要求建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》(2014年),把“社会稳定风险评估作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛”,要求“对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判,确定风险等级并研究确定相应的化解处置预案”。

建立风险评估机制旨在谨防行政决策不当和社会风险发生。据笔者亲历,某省会城市在《二手车流通市场管理规定》的规章制定过程中,因为标准过高,曾经发生了经营者集体上访事件,市政府法制办首次遇到了“立法社会风险”这一问题。类似的公共安全案件,也促使行政决策的理念发生了更新,从关注成本—收益到注重收益—风险。

成本效益分析方法,作为限制政府行政权恣意的手段,被引入现代政府的立法过程。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出要探索建立有关政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。成本效益分析因此被很多地方政府奉为圭臬,并以此作为自己决策的主要依据。诚然,成本效益分析能够提高政府立法和决策的经济理性,但若将其作为理性决策的唯一依据,视野上存在局限性,难以发挥行政决策在权利保障和纠纷解决上的引导作用。政府管理面对的是包含多种因素在内的复杂社会环境,行政决策若仅以成本效益分析作为唯一法宝,容易顾此失彼。例如,地方政府强制拆迁政策中一味进行成本-收益的比较,可能造成被拆迁家庭的生活风险、极端事件发生及政府信任的合法性危机^[2]。

德国社会学家贝克在《风险社会》一书中提出了风险社会理论,认为在风险社会中不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。在《世界风险社会》一书中,贝克进一步认为风险是全球化的,发展中国家也被迫或主动进入了高风险社会。这种高风险表现包括:经济和社会的发展可能会出现停滞甚至是倒退;社会结构趋于紧张乃至断裂,社会冲突加剧;社会中各种要素之间的交互影响变强,这些变化会导致无法预知的后果;现代性的不确定性与自我危害并存^[3]。

高风险社会使得政府决策突破了传统行政决策作出过程中的理性分析范围,客观上对行政决策的评价标准产生了重要影响。成本—效益比较的评价标准难以满足当下对政府决策科学性和合理性的要求,政府决策的作出还必须关注风险。实际上,风险分析是成本效益分析的延伸。在风险评估过程中,决策者的视野不再局限于经济投入与产出的唯一向度,而是同时将法律、政治、经济、文化等多种因素的成本核算纳入决策程序,以发展的眼光观察决策可能产生的社会效果。

当前,中国已经进入一个由农业社会向工业社会,由传统社会向现代社会迈进的转型期。社会风险的人为性在加强,风险处置滞后于社会发展,风险在向弱势群体流动^[4]。政府需要转变决策观念,重视决策可能带来的社会风险。近年来,中国发生的公共安全事件在一定程度上威胁着社会稳定。我们应当正面评价我国行政决策上的自我革新。社会稳定风险评估制度的创设,是行政机关寻求权力自制的一种主动的制度尝试,目的是使行政机关在复杂的社会环境中保证行政权力的积极性,防止行政权力被滥用或者错误使用。在这项自上而下与从下到上的双向互动的制度改革中,行政机关表现出了主动吸收现代行政决策须审慎思考的因素,从传统不计后果的独断决策到进行成本效益分析,再到进行风险评估,由此改进了社会治理的方式,提升了行政管理水平。

社会稳定风险评估制度的建立,有多种法律渊源,表现为不同形式。通过资料整理,有关社会稳定风险评估制度的政府文献主要包括:中共中央的文献、法治政府建设的相关文献、地方政府和国务院部门的行政决策立法文献、国务院部门和地方政府有关社会稳定风险评估的规范文献。

(1) 中共中央的决定文献

中共中央的决定、报告文献中最早提出了突发事件应对的“风险”概念。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006年)要求完善应急管理体制机制,有效应对各种风险。2012年党的十八大报告提出建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。中共中央、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》(中办发[2012]2号)则具体明确了重大决策社会稳定评估机制。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年),重申“健全重大决策社会稳定风险评估机制”。

(2) 法治政府建设的文献

国务院在《关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)要求把专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查和集体讨论作为重大决策的必经程序。在这之后,地方政府陆续制定了法治政府实施意见,北京、浙江、江苏等省市的关于加强法治政府建设的实施意见,都重申了“重大行政决策必须评估风险”。

(3) 行政决策的立法

大量的行政决策规范都提到了社会稳定风险评估制度。例如,《广州市重大行政决策程序规定》(2011年)规定:重大行政决策应当坚持科学、民主和合法的原则,遵循专家咨询、公众参与、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制。2013年3月23日,新修订的《国务院工作规则》要求涉及公众权益和重大公共利益、容易引发群体性事件的政府决策,必须要进行社会稳定风险评估,并采取听证会等多种形式听取各方面意见,从而将进行社会稳定风险评估,视为科学民主决策中不可或缺的一环。

(4) 有关社会稳定风险评估制度实施的规定

地方行政机关正在建立更加细化的社会风险评估办法,其中,具有代表性的地方行政规范主要包括:《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》(2009年)、《四川省社会稳定风险评估暂行办法》(2010年)、《攀枝花市社会稳定风险评估实施细则》(2011年)、《济南市重大事项社会稳定风险评估化解制度(试行)》(2009年)、《长沙市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估工作办法》(2011年)、《邢台市重大行政决策社会稳定风险评估暂行办法》(2012年)、《喀什市房屋征收社会稳定风险评估实施意见》(2012年)、《鄂州市重大行政决策社会稳定风险评估实施办法(试行)》(2012年)等。

此外,国务院各部门也在制定类似的行政规范,例如卫生部《关于建立卫生系统重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》(2011年)、国有资产监督管理委员会《关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》(2010年)等。

(1) 评估对象

按照相关行政规范的规定,社会稳定风险评估的对象是政府重大决策或重大事项,具体而言,主要是关系到人民群众切身利益的,牵涉面广、影响深远的,容易引发社会不稳定问题的重大决策、重要政策、重大改革举措、重点工程建设项目等;但是,各级地方行政机关确定的事项内容,标准并不一样。参照《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》(浙委办[2009]29号)、《四川省社会稳定风险评估暂行办法》(2010年)等规范,可以确定以下社会稳定评估的事项:①涉及到较大范围内人民群众的社会保障、社会管理问题的重大决策。②有关社会民生问题的行政规范性文件的制定或修改。③关系到用工安置、产权转让、职工身份转换、重大利益格局调整的国有、集体企业及事业单位的改革改制方案、措施等。④在一段较长时间或一定较大范围内会对当地居民生产生活造成影响的有关资源开发利用、环境保护,以及城乡发展等重点工程建设事项。⑤关系到多种利益群体或较大利益群体利益的行业政策调整。⑥需要进行社会稳定风险评估的其他事项。

(2) 评估内容

社会稳定风险评估的具体内容,主要有:①合法性评估。即对决策是否符合法律、法规、规章,以及国家政策规定和指示进行的评估。②合理性评估。即对决策是否符合大多数群众的利益进行的评估。③可行性评估。即对政策或规范性文件出台时机和条件是否成熟所进行的评估。④安全性评估。即对决策是否可能引发不良连锁反应或是否存在可能引发群体性事件的不稳定因素所进行的评估。⑤可控性评估,也叫稳定性评估。即针对决策事项是否已经配备相应有效的风险化解措施和应急处置预案所进行的评估。⑥对决策事项是否存在其他不稳定隐患的评估。社会稳定风险评估审查的要点,主要有合法性、合理性、可行性、安全性、可控性(稳定性)评估。

(3) 评估分级

社会稳定风险一般分为三个级别:高风险、中风险和低风险。风险评估报告应当区分出有无风险,较小、较大和重大风险的风险评价。此外,重大事项责任主体应当在风险评估报告中审定,并作出是否实施、部分实施或暂缓实施、不实施的建议或决定。

(4) 法律责任

概括说来,对于应当进行社会稳定风险评估的事项而决策机关未实施评估的、作虚假评估的、未依法评估的、未按照化解方案和应急预案开展工作的情形,如果情节较轻,可以责令限期改正和批评教育;如果情节较重引发大规模集体上访或影响到社会稳定的,要对决策机关实施问责和法律责任追究。

不同类型的行政规范在秩序、分配、激励、解决纠纷和自制等价值目标实现上发挥着独特的制度功能。那些调整自身秩序和责任的行政规范,旨在保持行政系统自身体制和机制的健康发展,行政机关也由此不断地进行着自我规制。在法治政府纲领之下,行政系统制定了诸多纲领和规范来约束行政机关及其公务人员的决策行为,这是法治政府的积极表现。社会稳定风险评估制度一定程度上也发挥着自制的功能。

在“上海经协资产经营有限公司诉浙江省建德市人民政府不予政府信息公开案”中,申请人要求公开城区改造项目和住宅开发项目的《合作备忘录》,行政机关认为其内容涉及社会稳定。杭州市中级人民法院认为行政机关应当按照《杭州市重大事项稳定风险评估暂行办法》和《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》的规定对相关内容进行社会稳定风险评估之后,根据风险评估结果来决定是否作出信息公开答复。被告建德市政府并没有证据证明其进行过风险评估,便直接以合作备忘录涉及社会稳定风险为由拒绝公开。因此,建德市政府不予公开政府信息的主要证据不足,被判决败诉。

在上诉审中,浙江省高级人民法院认为上诉人建德市政府在没有依照省、市规定的评估办法进行风险评估的情况下就认定公开涉案的合作备忘录涉及社会稳定并不予信息公开,缺乏事实和法律依据。判决驳回上诉,维持原判。

本案中涉及到社会稳定风险评估制度对行政机关执法的约束力。在上级行政机关已经制定评估社会稳定风险实施办法的情形下,下级行政机关如果认为公开某一政府信息有可能危及社会稳定的,应该对可能存在的社会稳定风险进行评估,并根据评估结论作出信息公开答复^[5]。

我国司法实践目前涉及到社会稳定风险评估的案例,主要有两类:政府信息公开和房屋征收及补偿的行政诉讼。法院在审理、执行房屋征收与补偿纠纷等涉及社会稳定风险案件时,已经明确要求行政机关向法院提供“社会稳定风险评估材料”参见最高人民法院:《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(法释[2012]4号);《关于认真贯彻执行〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉的通知》(法[2012]97号)。。 例如,在“平根源与上蔡县人民政府房屋行政征收纠纷案”中,旧城改建项目征求了群众意见,召开了评估会,作出了社会稳定风险的评估报告。法院认为被告县政府所作出的征收决定事实清楚,程序正当,适用法律正确,应予以支持参见河南省驻马店市中级人民法院行政判决书(2012)驻法行终字第82号。。 司法案例表明,社会稳定风险评估制度作为行政机关自我规制的机制,确实起到了自我约束的作用,抑制了行政权力的恣意,保护行政权力的合法合理行使。同时,虽然法院的司法解释和政策并不当然构成行政机关执法的法源,但是,司法规定可以使司法与行政形成互动,司法监督的作用已经对行政决策行为产生了法律效力。

社会稳定风险评估制度在评估具体环节设定上,引入了行政内部分权的要素。行政内部分权是行政自制理念的实践机制,主要是通过“行政三分制”来实现的,即把行政权分为决策权、执行权与监督权,从而实现彼此之间的相互牵制。社会稳定风险评估在责任主体设定和评估报告的形成中,引入了有监督职能的机构作为参与主体。以《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》为例,该办法在评估的责任主体设定上,项目的申报审批部门作为监督主体被纳入了评估责任主体;在评估报告的形成上,要求必须会同纪检监察等有关部门综合分析研究,作出总体评估结论,从而形成评估报告,使行政决策更加审慎。

行政管理服务于特定的行政目的,因而,行政目的的实现与否就成为政府判断行政活动效果的标准,它可能演变为上级考察下级工作成果的指标。这是政府官员普遍重视“政绩”工程的重要原因。但是,行政活动在实现行政目的的同时,也会产生一定的社会效果。如果行政活动只关注行政目标的实现,忽视决策的社会效果尤其是负面效果,极有可能会产生严重的社会影响,如城市化进程中出现的征地拆迁冲突、工业化进程加快的同时产生的环境污染冲突等等。

社会稳定风险评估制度是政府在风险社会下,为了应对不断出现的恶性群体性事件而提出的,旨在保证理性行政决策的程序性要求。在中国社会迈入转型期的今天,政府决策不仅对成本效益进行分析,还要重视对决策手段和方法适当性的评估,要关注决策的可预测性和可接受性,真正实现决策效果和社会效果的统一。风险评估要求决策的过程严格依照法律规定和法律精神进行,保持决策的稳定性和连续性就是在增强决策的可预测性,而对行政决策进行的是否反映大多数群众的意愿,是否兼顾各方面利益群体不同诉求,是否遵循公开、公平、公正原则等合理性方面的评估,实际是在增强决策的可接受性。

通过分析社会稳定风险评估制度的相关文献和案例,发现该制度大致凸显出了四个问题:①政府审慎决策与野蛮决策,行政机关在有限理性之下尽可能地做到合法、合理地决策;②积极行政与消极行政,政府在多元行政任务之下面临着如何运用管理权力的困境;③公共利益的客观性存在与个人利益最大化的矛盾与妥协,个人利益在公民社会之下的民主诉求如果缺乏法律边界,很可能造成无法作出公共决策;④技术风险与社会风险的关系,前者指向客观风险的认知,后者则是对主观因素的风险认知,但是偏向意识形态化的社会风险观念可能侵蚀技术风险评估的科学性和客观性。

社会稳定风险评估制度可以被解释为一种中国化的风险评估制度。中国的风险社会与世界其他国家不同,对风险评估的技术性理解也转向了中国特色的社会稳定风险的主观理解,它正在背离对风险本身的技术性认识,而是指向意识形态上的风险评估。这是需要特别引以为戒的问题。

现代社会的“风险”除了具有不确定性特征外,还具有价值主观性,“风险”在相当程度上是由社会定义和建构的^[6]。重大事项行政决策的风险评估必然包括技术风险的评估和社会风险的评估。前者更重视风险本身的客观性认知,重视通过技术性措施抑制风险或者解决风险。社会风险的评估所指向的合法性、合理性、可行性、可控性等评估,实际上是一种利益评估,在中国特指为了社会稳定而作出的利益关系妥协,它极可能忽视了风险本身的客观性和技术解决办法;而且,这种忽视风险本身客观性认知的思维仍在加剧。在我国,仍有人反对刻意区分社会稳定风险评估不同于经济评价和建设项目的环境影响评价;仍有人反对依据风险要素和指标进行风险评估,反而强调风险评估就是对社会矛盾的排查、疏导、化解及动态预防;将风险的技术性评估斥之为“市场化”的评估;主张社会稳定风险评估的制度建构,不宜完全照搬技术性风险评估。

这种主张与社会稳定风险制度设计背后的理念有关,亟须订正。以环保为例,《环境影响评价法》(2002年)所称“环境影响评价,是指对规划和建设项目在实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,并针对性地提出预防或者减轻不良环境影响的对策,同时,进行跟踪监测的方法和制度。”原来的环境影响评价内容,只是涉及可持续发展战略、预防因规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响。现在,环保部要求重大建设项目必须开展社会风险评估,实际上背离了环境评估的技术性。地方行政机关更是偏离了环境影响评价法的立法本意,认为社会稳定风险评估属于环境影响评价制度的重要组成部分,将稳定风险看做防范环境风险的一项重要措施,从而要求建设项目在规划、开发期间及开发后针对可能发生危害社会稳定的环境因素进行分析,要对不同的地理区域的风险进行管理,同时,确定合适的开发方案,并做好危害预防和防范的措施。

技术风险评估与社会风险评估关系的混淆,诱发了社会稳定风险评估制度内含的消极性功能的迸发。社会稳定风险评估正在变成政府的一种明哲保身方式,暗含着消极行政的因素,这不利于中国改革。西方政府的风险评估多为评价政府之外世界的风险,中国则是评价政府自身决策的风险。社会稳定风险评估制度的行政自制结局可能是:行政机关越发趋于保守的社会改革。社会稳定风险评估演变成党政机关内部决策的自我评估,根据领导的需要来决定风险等级及应对措施,把社会稳定风险评估变成推卸责任的挡箭牌。

概言之,社会稳定风险是一种社会性风险,与技术性风险的科学性存在显著区别。社会稳定风险评估是基于利益相关人、公众与决策主体之间的诉求冲突而产生的,但是,社会稳定风险中的技术性风险成分不但很关键而且比重很高,因此我国迫切需要回归技术性风险的评估路径,尽管这一任务显得艰巨。

社会稳定风险并不是纯粹科学技术活动引起的风险,而是人类行为造成的社会风险。中国的社会稳定风险评估制度实际上是法律系统对政治系统诉求社会稳定的内在反思,旨在凝聚共识、扩大公众参与、体现反思理性。当然,这种反思是政治系统的稳定思维倒逼、促使法律系统内部自创风险评估机制,这也是政府在社会稳定风险面前的理性选择,是政府官员在政治问责背景下的内在约束机制^[7]。 2014年发生的和正在发生的台湾“反服贸”和逼停“核四”的游行、杭州垃圾焚烧厂选址、广东茂名的PX项目建设、全国性的转基因作物推广、PX毒性的社会争议和学术争议,都凸显了风险评估制度的难题。我国社会稳定风险评估制度,凸显了行政权力自我反思和自我规制的功能,这一制度也有走向意识形态化的负面作用,因此亟须调整评估的内容和方法,增进对民主正当性与法律规制、科学精神与科技评估、政府权威与积极行政关系的重新认识。