中国金融体制改革是在民间金融逆向生长过程中进行的,民间金融的成长促使金融体制设计者不得不关注民间借贷行业高速发展的模式和反思金融垄断体制显现的问题。变民间金融的野蛮生长为理性成长是当下政策与立法共同关注的重要体制变革。温州民间借贷登记服务有限公司的成立开启了民间借贷“阳光化”和规范化发展之门,至于服务中心的运营和发展,设立其他民间金融机构渠道的打通均期待政策的更进一步明晰和法律的规范。在这种背景下,温州金融综合改革试验区的成立,有效推动了部分处于隐蔽或半隐蔽的民间金融机构的“阳光化”,使得多年来一直游走在合法与非法之间灰色地带的借贷机构日渐得到官方的认可与法律的规范,正逐步与正规金融形成挑战和良性竞争、共同发展。未来的金融体制改革,正应在这种日渐接纳民间金融的态度下进行,真正从活化民间财富、监管非法金融、增益普通投资者和惠益普通百姓的层面达到深化金融体制、改革金融垄断的目的。无疑,这一进程中,最吸引政策和立法者重视的是如何规制民间借贷行业。

金融业垄断的形成与延续有着深厚的历史因素与政治因素,时过境迁,金融业垄断正面临着挑战。国家的稳定和发展依赖于经济的强盛,而金融业又是现代经济的核心与关键,因而,金融业的发展模式同一国的经济、政治紧密相关,影响至深。

地方金融业的发展对金融垄断形成了挑战。中金公司在2011年9月末发布的《中国民间借贷分析》研究报告中估算,至2011年中期,中国民间借贷余额达3.8万亿元,同比增长38%,占中国影子银行体系总规模约33%,相当于银行总贷款的7%,温州当地的民间借贷余额则为1 100亿元^[1]。金融业的样态与发展存在一定历史传承因素,其中不仅包括政治体制的制约性影响,同时也包含着一国经济体制的延续。传统经济模式下金融业存在发展的路径依赖问题,在考虑社会与市场平稳运行的前提下,金融业的变革将会是一个渐进式的演进过程,而非革命式的剧烈改革。这种渐进式的变革,可以采纳地方性金融体制改革的模式,我国“温州模式”即是最佳例证。国家垄断金融资源的负面效应不断显现,这催生了例如“温州模式”地方性自下而上的金融改革“声音”。事实上,地方金融体制的变革是在地方政府支持下进行的。当地方金融进入金融市场后,必然会引发同国家金融竞争的问题,如在金融竞争中获取更多的存款份额与信贷市场占有率。国有金融机构代表着国家的利益,其通过国家政策的影响,为自己配置更多的金融资源,不断地将地方金融排挤出金融市场^[2]。在国有金融挤压地方金融的过程中,金融垄断负面影响不断出现,进一步推动了金融体制变革。

政策和法律在保护金融权益的同时,也对金融业垄断形成了挑战。国家在追求垄断资源或权益过程中,国有金融制度安排是作为向国有企业提供资金支持的配套单位而确立的,是国家追求垄断产权的一个重要步骤^[3]。但从金融权益分配角度看,公民与中小企业同样应享有其合理适度、不同形式的金融权益。金融权益包含在财产权之中,而财产权益是公民社会中每个公民均应享有的,并非由某一特殊利益群体所垄断。历史传承的金融资源近乎完全为国家与政府重要部门所掌握,金融垄断在某种层面上是间接对普通公民金融权益的漠视与剥夺,在民众金融权益意识觉醒、政策及法律逐步对金融权益倾注关注和保护的情况下,金融垄断体制受到了挑战^[4]。

在传统僵化的金融体制和金融权益保护机制不健全的环境下,实体经济如何保持快速增长? 中国经济高速发展,在很大程度上缺少财产权或金融权益的明确保护制度,导致商业经营预期结果的不确定性大大增加,企业发展的融资渠道也略显单一,多依赖于国有金融机构。事实上,中国地方政府作为企业的股东为出资设立的企业筹资提供便捷渠道,维系和“呵护”企业的正常运营,这种情况下,模糊的财产权益对于商业经营显然是一种较好的选择。然而,法治在进步,传统经济发展模式和企业制度正显现出弊端,企业财产权权益归属问题不再模糊,新兴经济业态需要现代企业治理结构和金融体制配合。传统经济模式和金融体制受到重大挑战,这使得金融体制改革带有必然性。

更进一步,金融体制变革中的阻碍仅仅是体制变革的阵痛,金融垄断改革和金融业开放势在必行。金融资本在政府行政权力的强势干预下,衍生出一些市场化的金融垄断和权贵资本,但这并非是市场经济改革的结果,而正是需要继续深化社会主义市场化改革的因由^[5]。改革的对策就在于如何借助金融垄断改革以实现真正的金融市场经济。具体到金融体制层面的措施,包括但不限于:行政权力与市场经济分离、权力内容与配置明晰、金融权益科学合理分配、监管机制健全且具有可实施性、削弱同政府利益联结紧密的权贵资本主义阻碍、放开民间和市场的金融垄断、允许民间适度的尝试金融创新,这都将有利于改革金融垄断的现状并使金融体制进入到新的成长阶段^[6]。

金融业垄断改革进程中,政策的制定者与立法者最应关注的是金融业向民间金融开放之际,如何能够既保持金融资源在国家和民间的合理分配,同时又能够保障国家经济与社会的稳定发展,防止因金融体制改革而带来的可能波动。在这一过程中,尤应注重为金融从业者树立正确的从业理念、政治理念,并富有前瞻性地设计风险预控机制。

金融业者需要正确的从业理念。传统国有银行为主体的金融体制安排,已经很难满足“三农”和民营经济发展的需求。体制外经济的金融支持主要来自于民间金融,因而,民间金融业的兴起是在传统国有金融体制深化改革难以有实质性推进的情形下进行的^[7]。事实上,金融业垄断的破除面临着金融权力和权利的重新分配或再次重构,无论是快速的抑或是渐进式的推进,均会导致不同群体的利益摩擦^[8]。在这种状态下,在保证国有金融掌控国家核心领域金融权益的同时,应最大限度地将金融权益惠及普通公民和各类中小企业。持有服务百姓、服务国家从业理念的民间金融代表将会对市场和社会形成一种持续、长效、稳定的推动力。我们应吸纳金融业利益的代表者,这样,就可以一定程度上避免因金融业垄断打破后可能面临的利益摩擦与权益分配困境。

金融业者应具备正确的政治理念。中国特色社会主义市场经济是一个不断开放与深化改革的现代化市场,当国家资本主义淡出市场之后,民间金融必将成为金融业的重要组成部分。如何吸引民间金融的代表者在我国的政治体制中贡献自己的力量,业已成为一个需要解决的前瞻性问题。金融业代表者不仅代表着自身的利益,同时又在一定程度上反映着虚拟经济和实业领域从业者的诉求,国家与社会都应认真对待。积极引入最能够代表广大群众利益的群体,使其服务于普通公民、服务于社会,在政治层面引导其正确发展。事实上,当金融业权益重新分配后,只要国家建立适当的利益诉求渠道,金融业代表者均会积极为推进我国市场经济建设贡献自己的力量。

金融业开放中应注重权贵资本的风险预控。权贵资本是金融垄断的最大受益者之一,也是金融市场最大的风险隐患。其在借助权力获取金融资源的同时压制着企业和民众的正当合理的权益诉求,导致了金融市场资源分配的不公和不满。金融业垄断的破除,正是削弱权贵资本获取资源的过程,必将引发利益群体的反对,同时也会影响经济、文化其他领域的稳定性^[9]。因而,富有前瞻性地从多元的角度来考察并提前调控金融业垄断破除后所带来的风险尤为必要。金融业垄断的破除将会不同程度地导致金融业和相关行业的风险,变革过于激烈的金融业改革方式会影响国家社会的稳定。

细而化之,金融体制改革风险的控制应从多个层面进行考量:其一,疏通已经潜在的、事实存在的民间资本,给予其恰当的投资路径,以控制因民间资本投资无门而引发的风险;其二,对于民间资本“阳光化与市场化”后的发展予以法律及政策制度上的持久性保障和高质量监管规则,以管控民间资本发展中的风险;其三,给予权贵资本流动、投资和创业的新行业、新市场。更进一步,渐进式地将民间金融纳入国家信用保障,并予以规范管理、联结国家金融和民间金融,共同推动金融创新、建构民间信用机制以降低金融体制改革的风险。

金融综合改革实验区是打破金融业垄断的一个契机与试验田,从模式探索、循序渐进、控制风险的理念出发,试验区建设将金融业改革的首要重点置于借助民间金融以改善小微企业和“三农”金融服务。有观点认为:鼓励和引导民间资本金融服务领域,畅通民间投资渠道,改善小微企业和“三农”金融服务,拓宽企业融资渠道,维护金融秩序,防范金融风险,是当下金融领域高层对金融垄断改革中民间资本阳光化路径的一种态度,同样也是支持温州金融综合改革试验区模式的探讨^[10]。可见,改革金融垄断,解决金融市场中弱势经济群体的融资难问题,显然已经成为政府界和金融界高层领导的共识,以此开启金融垄断改革、推动民间金融的多元化路径发展,能够更为清晰地认知金融垄断改革的条件和要点,有利于深化民间金融的创新与长期发展。

金融权益意识的觉醒和法律层面的重视赋予了金融业开放的原动力。金融垄断改革的成因,从制度发生学层面可以考察到两种解释:理性的主动创设生成和自发地演化生成两类,两类生成路径各不相同。借制度发生学的原理来解析金融体制变革的形成,将会给我们提供更为有力的分析工具,能够近距离地观察到金融体制变革的动因。全球性金融体制的开放式趋同,仅仅是民间借贷规范化得以形成的宏观体制背景,民众的金融资源需求、金融产品的创新、民间资本寻求投资渠道等因素是推动金融业开放的微观经济和制度因素。这些因素的存在不是偶然的,均具有客观性,具有制度的渐进式演进性特征。在这一过程中,民众的积极争取、民间金融寻求潜在的投资出口、立法者的主动设计规则都发挥了一定作用,回应了客观世界对法律规则的需求,而其内在的动因均是金融权益意识的觉醒和法律回应。金融权益的概念认知和理念重视,对于金融垄断改革下的非正规金融机构多元化发展、民间借贷规范化、金融风险控制有着极为重要的影响^[11]。此外,在非正规金融机构的多元化发展方面,小额贷款公司、典当行、私募投资基金等均是其在市场中不断发展的结果,而发起人选择不同模式的动因则是试图寻找到法律、政策允许范围内能够最大获利的经营模式。可以说,金融权益保护的要求与金融资本逐利的需求丰富和拓宽了金融机构的模式,引发了金融体制的制度性变革。

金融垄断改革对民间金融规范化发展起到的重要推动作用,至少体现在两个方面:其一,推动新型非正规金融机构的经营模式变革,可以视为金融机构创新多元化发展的一种表现;其二,金融业对民间借贷的接纳和规制,打破了传统金融业的垄断,推动金融机构向更加多元、专业、创新的方向发展。

金融综合改革试验区是打破金融垄断的重要尝试,具有实验性、探索性的特点,其中关于小额贷款公司与典当行的改革经验必将对全国具有示范和推广意义。小额贷款公司与典当行作为创新型金融机构是当下疏导民间借贷的重要渠道和方式,但其自身存在的固有问题,难以完全解决民间资本寻求投资出路的困境,仍需要进一步规范。小额贷款公司的资金来源与借贷利率已经成为其不能不面对的“变相高利贷”化经营问题。小额贷款公司的资金来源与借贷规模受限,抑制着小额贷款公司的规模发展和盈利能力扩张,这迫使小额贷款公司的发起人通过各种办法扩充资金来源的同时,利用各类收费名目来提高自己的经营利润。这种以合法模式掩盖非法经营目的的方式已经在金融业内成为了“公开的秘密”,政府监管并未起到应有的规制作用。日前出台的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定(征求意见稿)》(简称《规定》)中,对典当行的合理费率也给出了限制,根据《规定》第三十八条所述:“借款人向典当行借款,在借款合同约定利息之外,还约定手续费、综合费等其他合理费用的,应予保护,但利息、手续费、综合费等合计折算后以不超过年利率15%(或20%,或上海银行间同业拆放利率的四倍)为限,超出部分不予保护”。该条规定了借款人向典当行借款时,手续费、综合费用司法保护的上限。手续费、综合费是典当法律关系中所特有的内容,也是典当合同区别于一般借款合同的重要特征,但是由于典当行收取的综合费费率远高于借款利息^①,司法实务中典当行与当户之间的法律纠纷也多集中于此。典当行对于疏导民间借贷资金起到了一定作用,但其囿于自身资金规模、借贷对象、借贷条件等硬性要求的限制,都使得典当行的发展规模难以满足投资者的预期。

①1996年《典当行管理暂行办法》规定的月综合费率最高为4.5%;2001年《典当管理办法》规定,月综合费率质押典当最高为4.5%,房地产抵押典当最高为3.0%;2005年《典当管理办法》规定,月综合费率动产质押最高为4.2%,房地产抵押典当最高为2.7%,财产权利质押最高为2.4%。

民间金融的发展模式并非一成不变,而必将以一种多元化的方式发展,这一发展过程中金融垄断组织将不断弱化,而民间资本的发展力量则会不断成长。近年来,我国微型金融服务于实体经济的能力得到了很大改善,从国内金融改革和发展趋势看,前5家大型银行在银行业存款类金融机构存款市场中所占的份额从2002年的约80%降为2011年的约50%,贷款份额则从约80%降到不足50%,垄断现象并不明显,但基层(主要是县域)金融服务竞争不足、服务能力偏弱^[12]。当下的金融业准入门槛高、金融产品不透明的现状,将会在民间借贷资本合法化的小微型金融机构发展中日渐得到改善。只要具有符合国家监管标准的经营资本、符合条件的金融机构管理专业人才、能够建立符合法律要求的风险控制制度与信息搜集和披露制度,就应允许其进入金融业,面向基层市场尤其是农村、乡镇金融市场开展相关金融类业务,小额贷款公司应积极推进自身身份的进一步转变,逐步向村镇银行与社区性银行方向发展。这一变革中,需要在法律及政策层面制定合法、合理、适度的准入规则,吸引符合条件的自然人和民营企业进入这一领域,作为参与主体来发起或参股、控股村镇银行。同时,还须规范仍存续于市场中的民间借贷资本,尤其需要加强对规模较小的自由借贷资本设立的民间借贷登记服务中心及民间资本管理公司的监管,以辅助规范、疏导较小民间资本的投资渠道。

我们需要的金融业变革,是必须保持控制风险的前提下,培育和引导民间金融同正规金融充分竞争,共同获益。我们应做的是不断地检讨既有的法律规则与金融业发展的相冲突之处,继而推动金融法律规则的修正与调整。在近年来的金融体制改革中,中央政府虽陆续出台多项开放政策,包括引导民间资本的理性与合法化投资,但均存在“玻璃门”现象,无法实质性地推动民间金融发展。应注意到,市场经济是一种开放型的经济模式,金融资本的全球化流动不以主观性的管控意志而转移,民众与各类民营企业要谋求自身经济发展的过程中就必然寻求市场中可供利用的金融资源,民间金融的开放势不可挡。

金融垄断直接引发金融资源的分配不均,必然导致地下民间借贷的生成,而“民间资金多、投资难;中小企业多、融资难”这样突出的问题直接与民间借贷挂钩,地下或半地下的民间借贷行业已经成为市场中大家公认的解决投资难或融资难的重要路径。根据全国工商联发布的《我国中小企业发展调查报告》,90%以上的受调查民营中小企业表示,实际上无法从银行获得贷款,全国民营企业和家族企业在过去3年中有62.3%的融资来自民间借贷^[13]。金融体制改革正是在这种背景下以创新金融体制、减少金融管制、支持实体经济发展为目标展开的,这其中,变革的核心和关键就是民间借贷行业的规范化发展。

业务发展需要减少金融管制。金融业垄断是由严格的金融管制直接导致的,减少金融管制成为本次金融业开放的先导“声音”。金融管制放松的主要原因在于大型或中型金融机构对于小微型企业或自然人的金融借贷业务缺乏兴趣,在缺少营利空间的情况下,没有动机耗费更多的成本去为其提供完善的金融服务^[14]。因而,在具有潜在借贷风险、盈利回报较低、服务成本下降等原因的影响下,大中型金融机构主动或被动地选择退出了小微型企业借贷市场,在金融业市场的发展中为民间金融预留了发展空间^[15]。

竞争压力需要放松金融管制。金融业体制放松式的改革作用主要体现在其更能关注特定的金融体制能否产生竞争性的金融服务优势。不断加剧的国际竞争,不仅对传统的金融理念和法律理念产生了突破性的挑战,也带动着很多国家和地区金融体制的革新,以适应全球化的金融管制放松并营造更具竞争力的本土金融业。

趋同发展需要放松管制。全球范围内的商事组织治理机制在日趋融合的同时,金融业的融合趋势也愈加明显。导致融合的一个主要原因是,各国已经普遍认同开放式金融体制的竞争力和价值。金融体制变革的实践中,消费者与资金需求者可以明显地感受到金融业体制开放的积极效应与金融业全球化的存在。例如,在金融产品创新的推动下,欧美金融产品进入国内金融市场销售,温州金融综合改革实验中“个人境外投资”的创新方式便是金融全球化的成果。金融具有追逐利润的天性,必然流向可以创造利润的领域,而金融市场的多元化与国际化意味着民间金融将会从不适当的金融体制中分离出来,这种追逐竞争体制的趋向必将不断淘汰落后的机制,间接提升金融机构的竞争力与服务质量。

金融业开放后的民间借贷业务应本土化发展。任何时期,一个国家所传承下来的金融体制都部分地具有路径依赖特征,即带有历史传承因素特有的金融结构,彻底改革这种传统金融结构并试图重构或大幅度修改这种金融机构的成本很高,因此,在相当长的一段时间内,旧有的金融体制仍会存在。这种情况下,针对金融业体制的融合会出现两个可能存在的问题:一是,罔顾特定国情与历史传承的具体法律规则与社会文化背景,将金融体制改革纯粹作为技术性规则来设计,过于随意性地移植他国的经验;二是,如果金融体制改革仅仅是形式上的融合,则无法应然地作用于实践,这并不优越于虽然形式迥异但却在功能上融合的旧有金融体制。

因此,非银行金融机构的设计与业务开展并非一定要同国外金融体制保持完全一致。实际上,金融业体制发展的全球化主要是针对大型金融机构而言,其背景是经济的全球化,其所适用的环境是国际化的金融市场,其发展路径则是金融业为大型公司或政府提供的金融服务趋同化演进。然而,针对国内大部分金融市场而言,一旦脱离特定的地方需求和金融消费环境,金融体制趋同下的业务则会变成一个不适当的金融产品。本土化的法律规则应注重激励条款的设计,通过规制引导不同类型金融机构之间的有效竞争,不断催生本土化的新型金融产品和金融服务模式。

民间借贷规模庞大,应预控潜在风险。民间借贷行业的潜在金融规模庞大,极难测算出准确的数据,但我们能够肯定的是其规模已经足以影响金融市场的稳定。据粗略测算,中国民间借贷余额已达到3.8万亿元,占中国影子银行贷款总规模约33%,相当于银行总贷款的7%。总体来看,自2008年起,我国民间借贷规模的发展以10%以上的速度在增长,这种态势使得民间借贷的影响范围愈加广泛,规模不断壮大。如此庞大的民间金融一旦以规范化的身份进入金融市场,会对既有的正规金融体系产生如何的影响,暂时难以评估。

高利贷与官银入股问题必须得到解决。 民间借贷最大的风险集中在两方面: 其一,民间借贷背后的“官银入股”的问题; 其二,民间借贷引发的高利贷问题。 官银入股问题不仅容易引发民间借贷行业风险,更是滋生官员腐败的温床,必须得到严格管控。 实践中,高利贷往往以隐性方式表现出来,即双方通过合法形式约定本金与利息,但债权人会在放贷伊始通过一系列合同做好违约防范措施,使得高利贷行为获得了受法律保护的合法外观。 融资渠道的匮乏迫使身处融资困难的中小企业为缓解资金压力一再铤而走险,而法律供给的缺失必将导致这一社会矛盾更加激化。 高利贷是千百年来世界各国无法破解的难题,其不同仅仅在于哪个国家的对策妥当、控制效果好。 在中国,高利贷曾经是封建地主阶级和城市专业高利贷者盘剥广大百姓的工具,尤其是在中国的农村地区,借贷利率极高,对于农村经济的持续性发展产生负面作用。 这两个风险源是民间借贷行业中已经引发关注的重要问题,必须严格打击和管控。

金融业垄断的市场经济改革尚未完成,社会和市场仍然被政府强势控制的国家资本所掌控。金融垄断的状态在尚不完善的市场经济中也将一直持续下去,间接性的部分调整金融体制,或有所选择地开通几条民间金融发展渠道。但其只能从“心理与情感”上暂时缓解市场对金融的渴求,而于解决实际问题意义不明显。各种“表象”的变革未能触及实质的问题,均无法碰触到金融业垄断的根源。长远看,金融垄断改革势不可挡,而金融垄断改革后,金融业的开放需要正确的从业理念和政治理念来引导,更需要适当的市场业务定位和严格的借贷风险法律预控措施。