在全面推进依法治国的时代背景下,法治已成为中国社会治理的核心理念,依法治校也已成为中国高校治理的必然选择。高校党风廉政建设作为高校治理的一部分,必然与依法治校紧密联系在一起,成为中国高等教育事业健康发展的基础和前提。因此,理清依法治校与党风廉政建设的关系、正确认识依法治校视角下的党风廉政建设,已成为在深入推进高等教育综合改革的新常态下高校治理面临的重大课题。笔者试图从依法治校与高校廉政建设的内在关系入手,系统阐述高校党风廉政建设的实际状况并分析其存在的主要问题,以及这些问题产生的原因,然后在此基础上探寻高校党风廉政建设的基本策略。

众所周知,依法治国是中国共产党在经历了一个艰巨、痛苦的探索过程之后,最终于1997年9月在中国共产党第十五次全国代表大会上提出的重大方略,其本质就是“广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变”^[1]。党的十八届四中全会提出了“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”的总目标。毫无疑问,依法治校是与依法治国紧密联系在一起的,没有依法治国,也就没有依法治校。从这个意义看,所谓依法治校,就是依法治国方略在高等教育领域的具体化与现实化,是在高等教育领域的法治实践和法治创新,其本质就是“各学校在党的领导下,依照宪法、法律及其精神,通过各种合法途径和手段管理学校事务的意识、状态和过程。依法治校是依法治国的一个重要组成部分,其宗旨是保证学校各项工作都能依法办事”^[2]。在全面推进依法治国的今天,依法治校将成为中国高校治理的必然选择,成为中国高等教育事业健康发展的基础和前提。

高校党风廉政建设作为高校治理的重要构成部分,无疑是要与依法治校紧密联系在一起的。从概念的内容看,高校党风廉政建设除去限定了高校范围之外,事实上包括党风建设和廉政建设两部分内容。党风建设是指“用无产阶级的世界观和方法论,端正党的各级组织和党员的思想作风、工作作风、生活作风和学习作风的实践活动”^[3]9。廉政建设则是指“拥有国家权力的党员干部,在主观上廉洁自律,客观上不滥用国家权力,在执行公务活动中以实现国家和人民的利益最大化为主要目的的实践活动”^[3]9。从时间顺序看,党风建设和廉政建设要早于党风廉政建设。事实上,党风廉政建设作为一个独立概念是在1997年党的十五大会议上明确提出使用的。遵从上述逻辑,党风廉政建设是指我们党开展的端正党风、端正政风的一系列措施和活动,其根本目的是密切党群、干群关系,加快改革开放步伐,同心同德建设中国特色社会主义。作为其下位概念,高校党风廉政建设则是指“高等学校开展自身的党风建设、廉政建设,以党风带校风,以校风促学风,密切高校的党群、干群、师生关系,保障高等教育科学发展”^[4]。

如上所述,依法治校和高校党风廉政建设均为高校治理的重要内容,其间的关系也必然是相互促进、相互渗透和相辅相成的契合性关系:党风廉政建设既是依法治校理念的集中体现,又是依法治校的重要制度保证和现实需要,二者共同助推高校治理法治化进程,共同满足高等教育跨越式发展的现实需求,高校的党风廉政建设也应当在法治的大思路下进行。概括而言,这种契合性表现在如下四个方面。

一是领导主体的契合性。领导主体的契合性是指依法治校和党风廉政建设之间的主体具有契合性,也就是说,两种高校治理活动的领导主体是一致的。我国普通高等学校实行党委领导下的校长负责制,这是我们党对高校领导的根本制度,是高校坚持社会主义办学方向的重要保证。无论是实行依法治校,还是开展党风廉政建设都要遵循党委领导这一基本原则。只有坚持党委领导,才能实现依法治校、党风廉政建设的有机统一,真正保证依法治校的全面落实、党风廉政建设的深入推进。要把党委领导落实到依法治校的全过程,高校各级党组织必须坚持在法治规范下活动,广大党员干部必须带头依法办事,带头遵守法律。

二是内在精神的契合性。依法治校与党风廉政建设具有内在精神的契合性,即都遵循法治精神。所谓依法治校,就是要求高校将现代法治精神融入到管理制度和方法之中,实现有法可依、有法必依。依法治校所依的“法”包括全社会共同遵守的一般法律、教育领域的法律法规,以及高校在法律授权范围内制定的内部规章制度。其中,大学章程在高校制定的规章制度中最具权威性,是高校依法治校的基石,是现代大学制度的载体和治理之本。《中华人民共和国高等教育法》明确指出,大学章程的基础性地位是保障大学自主权利的基础。高校党风廉政建设旨在使广大党员领导干部在遵守国法的基础上,更要遵守党纪党规,推进法治化进程是党风廉政建设的重中之重。因此,依法治校与党风廉政建设的核心是法治精神,依纪依规治党是二者的重要保证。

三是实践过程的契合性。依法治校与党风廉政建设的实践过程都旨在对权力进行制约和监督,因此两个实践过程具有高度的契合性。依法治校就是要推进学校治理体系和治理能力现代化,而高校内部行为主体利益的和谐有序是其基础和前提。这就需要高校内部对权力进行有效制约,对权力运行过程进行有效监督。作为学校治理体系和治理能力的重要组成部分,高校党风廉政建设就是要规范权力运行,避免权力滥用,让权力在法治的轨道上运行。因此,对权力进行制约和监督是依法治校与党风廉政建设的根本。

四是实现目标的契合性。依法治校与党风廉政建设的实现目标都是为广大师生服务,促进高等教育事业健康发展。依法治校最根本的任务就是实现、维护和发展广大师生的利益。党风廉政建设就是要坚持群众路线,突出为民、务实、清廉的主题,坚持“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”,就是要将维护好发展好广大师生员工的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点,将广大师生需要不需要、满意不满意作为衡量工作的根本标准和尺度。依法治校与党风廉政建设都坚持了“以人为本”,都旨在践行人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新四大职能,都旨在办人民满意的大学。

综上,在厘清依法治校与党风廉政建设契合性的基础上,我们应认识到,依法治校这一新形势新任务的提出,为高等教育事业的科学发展指明了方向,也为我们加强高校党风廉政建设指明了新的方向,提出了新的更高要求。在新时期,高校党风廉政建设一定要立足于依法治校,不断适应依法治校的新要求。第一,依法治校要求高校树立以法治来规范党风廉政建设工作、以法治来检验党风廉政建设成效的理念。依法治校的提出为高校党风廉政建设带来了新的挑战,尤其是对高校党风廉政建设的指导思想有了新的提升,对其评价标准也有了更明确的要求,即把能否有助于实现依法治校作为检验高校党风廉政建设成效的重要标准。第二,依法治校要求高校党风廉政建设更加注重依法执纪、依法办案。对于校园内出现的任何违反党纪国法的行为,都必须严格按照法定权限来使用办案的手段和措施,都必须做到依纪依法严肃处理,而不能靠单一的领导授意和简单的行政命令。第三,依法治校要求更加注重提高高校纪检监察干部队伍自身的法治素质。建设一支具有较高法治素养的纪检监察干部队伍,是适应依法治校新形势与新要求,完成高校党风廉政建设各项工作任务的重要人才保障。

在依法治校大背景下,高校的党风廉政建设无疑取得了重大成绩,比如,形成了党风廉政建设工作的基本格局、领导干部党风廉政工作初见成效、从源头上预防和治理腐败的工作明显加强等,然而,依然面临着许多问题。

一是利益博弈依然激烈。作为社会系统的子系统,高校势必受到社会大系统潜移默化的影响和制约。当前,我国社会正处于从传统社会步入现代社会的转型期,进入利益多元化社会,社会利益群体呈现多元化格局,这种态势导致我国社会正进入矛盾的高发期。在这种大背景下,各种利益群体间的博弈更加激烈,为高校腐败的滋生提供了条件和土壤,高校也成为了廉政风险防范的重点领域。当前,高校正处于一元与多样、利益与法治相互交织、相互影响的大环境中,这给高校党风廉政建设工作带来了新的压力和挑战。

二是权力失范冲击较大。随着我国高等教育进入跨越式发展新时期,高校的办学规模、教育资金投入和办学自主权不断增加,高校呈现出“经费多、权力大”的态势。随着高校基建规模逐年扩大、资产购置不断增加、教育经费和科研经费投入大幅度提高,高校经费来源、使用体现为多渠道、多领域、高数额;而高校领导干部手中掌握的资源越来越多,处理人财物的权力越来越大。与此同时,随着开放程度日益提升,高校与社会交往的自由度、空间度逐渐扩大,社会的负面思潮和失范现象涌入高校。西方腐朽思想、拜金主义等负面思潮,贪污受贿、权钱交易等失范现象冲击着高校党员干部的价值观防线,导致部分党员干部出现政治信仰迷茫、理想信念缺失、价值取向模糊等问题,进而出现暗箱操作、权力寻租等贪污腐败现象。

三是“四风”问题挑战严峻。作为全党群众路线教育实践活动的重要组成,高校党的群众路线教育实践活动取得了一定成效,改进作风建设有了很好的开端,但必须看到,高校党的群众路线教育实践活动还存在一些不容忽视的问题,特别是“四风”问题缺乏刚性约束,思想懈怠、推诿扯皮、腐败懒政现象时有发生,个别高校领导干部出现为官不为、为官乱为甚至违法乱纪的问题。当前,高校必须强化依法治校意识,运用法治思维和法治方式反“四风”,强化刚性约束,用规章制度的力量推动“四风”问题的根本解决,要把好的做法、有效的措施固化为制度,切实防止“四风”反弹。

四是法治理念亟需强化。当前,部分高校内部管理体制机制还不能完全适应高等教育快速发展的需要,法治化水平还有待提高,在队伍建设、体制机制等方面仍存在一些问题。与此同时,某些高校规章制度没有完全贯彻落实,甚至停留在文件阶段,“重制定、轻落实”的现象在一定程度上存在,这些都为高校腐败行为的产生提供了可乘之机。这些现象的直接结果就是,部分党员干部依法治校理念缺失,没有形成法律至上的现代法治理念;个别党员干部纪律松弛,置党纪国法于不顾,将权力异化为营私舞弊手段,在政治纪律上丧失政治立场、政治原则,在组织纪律上有法不依、有令不行、有禁不止,在群众纪律上脱离群众、麻木不仁,在财经纪律上以权谋私、腐化堕落。

概括而言,上述问题之所以产生并长期存在的原因主要有四个方面。

一是党风廉政教育缺乏针对性和时效性。众所周知,思想观念、价值立场是直接影响一个人行为的内在要素。正确的思想观念和价值立场能够引导人们做出对社会有益的行为,而错误的思想观念和价值立场必将引发与社会期望相悖的行为。这一原理要求我们的党风廉政教育必须具有针对性和时效性。然而,现实工作中,一些高校的党风廉政建教育往往流于形式,有学者指出,领导在台上念念讲稿,底下的人员抄抄笔记,年底考核时把抄的笔记一交,就算完成党风廉政的教育与学习任务了^[5]。实践表明,类似的党风廉政教育缺乏针对性和实效性,难以满足现实的党风廉政建设需要。

二是党风廉政建设缺乏制度性和执行力。高校党风廉政建设,必须具有严厉的制度和高度的执行力,这是与新时期高校建设与发展息息相关的。众所周知,近些年来,随着高校建设的快速发展,高校早已不是“世外桃源”,而是成为了一个巨大的经济活动主体。然而,一些高校的管理却长期停留在计划经济时代的模式,并没有随之建立起规范的制度,形成了很多的制度管理的漏洞,从而使党风廉政建设缺乏制度刚性和执行力,致使一些领导干部及工作人员因长期掌握某些权力而滋生腐败现象。

三是党风廉政监督缺乏制衡性和实效性。腐败的实质是权力和利益的交换,而不受监督和制约的权力则必然被滥用,最终导致腐败滋生。因此,对于党风廉政建设而言,具有制衡性和实效性的监督机制就显得无比重要。从高校权力监控方面来看,适应高校特点的权力监督制约机制还未形成,监督制衡性不强,还存在对权力制约的空白点,尤其是对校级领导干部的监督有时存在着“上级疏于监督、同级不好监督、下级无法监督”的尴尬局面。《中华人民共和国高等教育法》明确规定,高等学校要依法保障教职工参与民主管理和监督。然而,在现实中,一些高校对教职工的知情权、参与学校事务管理和监督的权利保障并不够。

四是党风廉政制裁缺乏示范性和威慑性。对于党风廉政建设中的问题,制裁要具有示范性和威慑性,这是因为只有严加惩处腐败犯罪分子,才能达到既治标又治本的目的。然而,出于自我保护的主观考虑,一些高校对于发生的违法违纪案件,往往只是一查了之,没有认真分析这些违纪、违法案件之所以发生的主观与客观原因。因此,这样的检查和惩处,难以发挥其对党风廉政建设的示范性效应,难以威慑各种违法乱纪,难以发挥惩治犯罪的威慑力。为此,习近平总书记指出,要善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行^[6]。

高校党风廉政建设是培养社会主义合格建设者和可靠接班人的迫切需要,是践行大学职能的迫切需要,是深化高等教育综合改革的迫切需要。鉴于其与依法治校的契合性关联,高校党风廉政建设应遵从运用法治理念,紧紧围绕教育、制度、监督的建设方略。

“立足于教育,着眼于防范”,教育为高校党风廉政建设奠定了思想基础。首先,开展法治教育。高校党员领导干部要认真学习法律知识,掌握各类法纪条规,提高对法律的认知度,将法治作为一种精神信仰、价值追求,深刻领会法律的精髓,不断提升思想自觉和行动自觉。要树立法治思维,牢记“法律红线不可逾越”,实现做事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维模式,体现和贯彻好法治精神。其次,要开展理想信念教育。习近平总书记指出,理想信念就是共产党人精神上的“钙”,没有理想信念,理想信念不坚定,精神上就会“缺钙”,就会得“软骨病”^[7]。高校党员领导干部要树立崇高的理想信念,对马克思主义理论、中国特色社会主义理论真学、真信、真懂、真用,树立正确的权力观、地位观和利益观,实现思想认同、理论认同、情感认同。第三,要开展党性党风党纪教育,通过深入开展党的群众路线教育实践活动,让广大党员干部深刻领会“八项规定”的要求,力戒“四风”,按照“三严三实”要求,增强党性党风党纪修养,将其内化为自觉的意识和信念,不断提升政治的敏锐性和鉴别力,永葆共产党人的政治本色和先进纯洁。最后,要加强师德师风建设。坚持立德树人理念,让广大教师具备良好的社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德,实行“师德一票否决制”,要在“法”的约束下、在“德”的框架内提升高校教师的精神内涵,端正广大教师的行为表达,培养他们广博的“师爱”、强烈的“师责”和崇高的“师品”。

高校要不断激发廉政教育的活力,不断创新廉政教育的形式、方法。要因人施教,不能“一刀切”,要针对不同层次、不同类别的教职工开展分门别类的教育,确保廉政教育的针对性、实效性和长效性。要由单向灌输的教育方式向互动交流的方式转变,通过案例教学、视频教学等丰富的形式,让广大党员干部由被动接受向主动关注、主动学习转变。要将讲座、培训与实践考察相结合,让广大党员干部身临其境地感受廉政教育的意义,增强教育的冲击力、震撼力和感染力。在牢牢把握传统教育模式的基础上,要运用微博、微信等新媒体开展廉政教育,满足受教育者的教育诉求,适应受教育者的接受习惯,实现廉政教育常态化、规范化,形成廉政教育场域,让廉政教育无处不在、无时不有,达到入脑入心。

制度建设是党风廉政建设的核心,高校要以大学章程制定为契机,结合办学规律和自身实际形成一个协调联动、衔接有序的依法治校制度体系,确保制度建设的科学性、系统性、规范性,形成制度合力,发挥整体功效。

首先,用制度管事。要将党风廉政建设纳入学校发展总体规划,实现制度体系全程化,“工作到哪里,党风廉政就落实到哪里”,不留制度的“死角”“断层”和“盲区”。要将关键领域、重点岗位、敏感部位作为工作的重点,特别是招生录取、基建项目、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业和学术诚信等腐败易发“关口”^[8]。要打破“关系网”“人情网”“金钱网”的笼罩,形成不敢腐、不能腐、不想腐的“制度网”。在十八届中央纪委二次全会上,习近平总书记强调指出:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”^[9]。

其次,用制度管权。“把权力关进制度的笼子里”,确保权力始终沿着制度化、规范化、公开化的轨道运行。构建权责明晰、逐级负责、层层抓落实的全覆盖责任体系。要用制度设计来确权、分权、限权、督权,绘制权力运行流程图,做到职、责、权、利相统一,形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。进一步落实校、院两级“三重一大”事项集体决策制度,建立健全内部议事决策规则和民主参与程序。不仅要注重制定新的制度,完善已有的制度,废止不适用的制度,更要注重不同制度之间的协调与配合,确保各项制度具有可操作性和指导性。规章制度一经确立,就要坚决执行到底、落实到位,决不允许打折扣、做选择、搞变通。在制度面前,任何组织和个人都没有特权。一旦违反纪律制度,都要接受党纪国法和有关制度的惩处。

第三,用制度管人。十八届中央纪委五次全会强调,要“紧紧抓住党风廉政建设主体责任这个‘牛鼻子’”^[10]。落实党委的主体责任和纪委的监督责任,各级党委要将主体责任放在心上、扛在肩上、落实到行动上,做到守土有责、守土负责、守土尽责。领导干部要管好班子、管好队伍、管好自己,健全“一把手”不直接分管人、财、物、项目等具体事务的制度,真正实现不敢腐、不能腐和不想腐。要完善选人用人机制,选拔政治坚定、能力突出、作风过硬、群众信任、清正廉洁的干部走上领导岗位,不断提升识人用人水平。

监督为制度的贯彻落实提供了刚性约束。要改进监督方式,提高监督质量,形成组织监督、审计监督、社会监督、群众监督、舆论监督等监督制约机制,使党的纪律成为有效的保护和不能跨越的屏障,切实实现权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

首先,组织监督。各级党组织和执纪机关必须按照从严治党、严格执纪的要求,做到违纪必查、查实必处、违责必究,决不让违纪者侥幸得逞,决不让以身试法者逃脱惩处。要敢抓敢管,坚决维护纪律的严肃性和权威性,确保党的纪律落到实处。要强化责任追究,建立执纪问责机制,让违纪的高风险使党员干部望而止步,把纪律执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和领导干部述职述廉内容,对执行纪律不力的坚决追究责任。

其次,群众监督。要扩大监督领域、拓展监督路径、创新监督方法,形成全方位、多侧面、深层次的监督体系。要深化“党务、校务、院务公开”,让权力在阳光下运行,了解师生想法,倾听师生声音,汲取师生智慧,问政于师生、问需于师生、问计于师生,切实保障广大师生的知情权、参与权、建议权和表达权。要切实维护好群众监督举报的合法权益,要认真做好信访工作,畅通群众利益诉求渠道,保证群众的监督权益不受侵犯,为党风廉政建设奠定坚实的群众基础。

最后,舆论监督。早在1956年,邓小平同志在党的八大《 关于修改党的章程的报告》中,就指出了执政是共产党人面临的一个考验,“执政党的地位,很容易使我们的同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险,对于党的组织和党员来说,不是比过去减少而是比过去增加了”^[11]。为应对这一考验,就要充分发挥舆论监督在党风廉政建设中的重要作用,尤其要充分发挥网络监督作用。网络具有交互性、便捷性、多样性等优势,业已成为广大师生生活中不可缺少的一部分。高校党风廉政建设要会用网、善用网、用好网,准确及时掌握网上信息、研判网上舆情。要加强网上举报工作,建立畅通、规范、高效的网络监督渠道,提升网络举报的公信力和影响力。

毋庸置疑,党的十八大以来,高校党风廉政建设和反腐败工作取得了显著成绩,极大地推动了高校的建设和发展。然而,必须清楚认识,腐败作为中国高等教育发展的毒瘤,其实质是滥用权力、以权谋私。因此,只有管住权力、秉公使用权力,才能实现高校廉洁治理。所以,在依法治校的视角下,唯有不断强化制约、合理分解权力、科学配置权力、依法公开权力运行流程,形成科学的权力结构和运行机制,才能从根本抓好高校的党风廉政建设。