京津冀地区是我国新型大气污染的重灾区,大气环境的治理对于该地区而言,具有十分重要的经济、文化和政治意义。同样,因为其特殊的战略地位,京津冀是中国最早开展大气污染联合治理的地区,在有效改善区域大气质量的协同努力中,具有较多的政策支持和实践经验。因此,以京津冀为例来探讨中国大气污染区域合作治理与机制创新,能够为改进区域联合治污实践,并为国家层面大气污染区域合作战略规划的出台提供理论支持和行动指导。

中国处理社会公共事务通常是按照地域、职能分割将事务权和资源层层下放分包,平行行政区域之间合作经验有限。随着城市发展和定位转型,京津冀地区在防治大气污染过程中曾开展了一系列的联合行动,根据治理的方向和内在特征,按照历史演进逻辑,概括出三种典型模式。

京津冀地区早期典型的联合治污模式是由内向外的扩散污染,表现为行政区间的产业转移,即通过将重化工业转移到环境容纳力更大的外围区域,使大气污染得以“自然稀释”或“扩散稀释”,从而减轻中心地区污染压力。京津冀产业转移主要是从北京向周边的天津、河北等地单向转移的过程。这是因为该区域城市群之间经济基础、文化禀赋、政治地位有较大差距,北京是以产业辐射为主的快速城市化区域,而周边城市则成为以产业吸收为主的缓慢城市化区域^[1]。城市化水平的差异导致不同城市和地区具有不同的产业发展战略、大气污染环境承载力和容纳态度,客观上形成了产业发展梯度和环境空间梯度。

从产业发展历史来看,在20世纪70年代,北京率先建成了以基础原材料为主的工业框架,建设了首钢、燕化等大型重工业企业。到了80年代以后,随着北京的城市定位和规划的调整,以及大气污染问题的出现,一些综合经济效益较低,尤其是污染严重的工业产业面临着产业淘汰、升级或者转移的需求。1994年,北京开始了第一期大气污染治理工程,除了北京市内部的治污行动如设备改造、能源替代、尾气处理,通过产业搬迁与周边区域的环境治理互动也逐渐增多。“十五”期间,北京首都钢铁公司炼钢厂、北京焦化厂、第一机床厂铸造车间等一些大型企业,或整体或部分将生产环节迁移到河北省周边地区,而为了筹备北京奥运会,北京化工区和四环内200多家重污染工业企业实现整体搬迁,其中大部分迁往北京远郊或河北境内。这种产业转移过程也可以从京津冀三地经济年鉴中产业产值比重变化得到佐证^[2]。

由此可以推断,北京市基于城市规划和产业升级,在后工业化的过程中,不断降低工业比重,而津冀两地则为了提升工业化进程和产值、就业等因素,承接了大量工业转移。然而,产业转移过程也是北京为了治理大气污染对周边城市区域的污染转移过程,这成为北京周边区域环境破坏的重要来源,然而随着新型大气污染物叠加效应出现,反而加剧了中心城市及整个地区的污染。

京津冀地区另一种典型的联合治污方式是以中心城市为核心的由外向内治理,本质上这是基于行政权威的中心城市对周边区域的环境索取,这种模式产生和存在的根源是京津冀城域间政治地位不对等。北京作为中国的首都,也是该区域的核心,政治地位突出;而天津作为北方最要的工业城市和海港,经济地位十分重要。北京、天津在区域环境战略制定中享有更多的政策倾斜和优先待遇,其他地区则因为经济、政治方面的弱势地位而不得不承担区域大气环境改善的责任,付出治理污染的成本。

以沙尘暴为例,肆虐的沙尘天气曾经是影响京津冀地区大气质量的重要来源,20世纪50年代沙尘暴每年发生5次,90年代则发展到23次,而2000年3—4月间,短短一个月时间内,沙尘暴就12次影响北京城,给人们的生产和生活带来了极大的破坏^[3]。为了改善大气质量,国务院在2000年紧急启动了京津风沙源治理工程。2012年,国务院常务会议又通过了《京津风沙源治理二期工程规划(2013—2022年)》,主要开展植树造林、退耕还林还草、小流域治理、生态移民等项目,以建成京津和华北的生态绿色屏障,降低沙尘天气对京津的影响。京津风沙源治理工程涉及北京、天津、河北、山西、内蒙古、陕西六省市,除了北京和天津外,其他地方的经济发展水平普遍较低,农牧业人口和贫困人口比重较高,40%的工程所在县为国家扶贫开发工作重点县或连片特殊困难地区分布县^[4]。内蒙古、河北、山西等地连续多年开展封山育林、退耕还林还草及生态移民等工程,但项目本身对区域经济的带动作用很小,退耕还林还草等生态项目的经济补贴标准较低,除去中央资金之外,还要占用部分地方经费采取配套补贴,给贫困地区带来较大的财政压力。有学者通过对山西、河北、内蒙古330户6年收入的实证研究,发现“退耕还林”项目对农户总收入起负向作用^[5]。这些周边地区为京津风沙治理作出的生态努力,一定程度上是以本地区的经济发展、居民收入、地方财政作为成本和代价,然而,除了中央专项资金外,北京、天津等却缺乏横向区域间经济补偿。

这种以京津为中心、由外向内的环境索取,是一种在京津冀地区长期存在的污染治理方式,然而因为区域间严重的成本收益不平衡,导致这种治污模式成本高、效率低,并滋生出很多的管理难题,使得污染治理极其依赖中央政策,区域防污治污不可持续。

基于大事件的联合治污常常成效显著,被认为是大气污染联合治理的成功尝试,这种治污模式在本质上是临时性的运动式治理,国外有学者称之为“大事件”治理。该治理模式基于某种公共大事件的契机能够有效推进环境治理,在治安、反恐、交通建设、反腐等公共领域也有较好的运用^[6]。

为了迎接2008年北京奥运会,兑现“绿色奥运”的承诺,北京、天津、河北、内蒙古、山东、山西等华北六省市展开了一系列跨区域合作治理的实践。首先,六省市在2007年成立防治大气污染协调小组,打破了地域和部门界限,以利于沟通和利益协调。其次,六省市签订了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》合作协议,并经过了国务院审批,从法律和政策层面上规定了共同的行动纲领,并为目标分解、任务落实,为防污治污提供了依据。然后,在环境执法过程中省际联合、部门联动、统一行动,根据总体目标,通过控污重点城市和区域的划定,重点工业行业的改造、限建和机动车进京管制等措施保证减排。同时,定期开展执法监督,加强空气质量的监测和信息发布,减少监管部门和社会公众的信息不对称,防止弄虚作假等执法变异现象的出现。此外,声势浩大的绿色奥运环保行动通过新闻、广播、报纸等传媒开展教育宣传,提高了普通公众、社会组织、企业的环保意识和参与热情,社会主体又通过对自身行动的调整,迎合并促进了政策目标的实现。2008年北京的空气质量达到了十年来最好水平。因此,可以说为了保障奥运会期间的空气质量,华北六省市开展的系列联合行动是一次成功的大气污染跨区域合作治理的案例。

这种大事件联合治污也被称为“专项治理”“集中整治”“治污风暴”,短期治污成效明显,2014年北京为了筹办APEC会议开展的联合治污带来了京津冀地区的“APEC蓝”,也引起了社会各界的关注。大事件联合治污是某种内外部契机下短暂的跨越行政区域的力量整合,一方面,这种大事件隐含着更高级别的政治力量统筹,这种政治决心可以转化为地方政府和官员的政治激励;另一方面,大事件结束之后,这种运动式治理随即消失,治理成果难以得到有效巩固和保持。

大气污染联合治理模式的演进是在特定时期、针对不同的污染问题形成的,京津冀地区开展的有益探索也取得了积极的效果。然而,另外一些大气污染物PM₁₀、PM_2.5、臭氧浓度值不断上升,污染物之间经过化学反应成为新型复合污染,致使区域大气质量不断下滑,京津冀地区成为中国大气污染最为严重的地区。这就充分暴露了京津冀地区大气污染联合防治的失败,区域之间没能将合作经验保持和推广,反而滋生出更多管理问题。

北京通过产业升级、淘汰污染落后产业,将高污染、低产出的工业企业外迁,这本质上是以邻为壑的地方保护主义。从结果上来看,外迁的污染企业给迁入地带来大气质量的破坏,新型污染物PM_2.5又具有远程传输能力,污染的外移反而造成对中心区域的污染叠加,加重了区域污染。对迁入地河北、天津而言,自身发展程度相对落后,承接外迁企业带来了GDP产出的提升,但是失去了产业升级和跨越发展的机会,同时还不得不承担环境污染的恶果:能源结构不好、污染物基础大、治污技术落后。此外,地区之间经济发展水平、发展战略的差异,导致财政能力和公共产品的供给不平衡性加剧。

京津冀联合治污无法保持的根源在于参与各方缺乏利益联结和平衡机制,环保合作的动力和持续性均不足,甚至陷入环保投入依赖的恶性循环。一方面,区域内部对大气环境的承载力和需求不同,产业转移和环境索取都只能加剧区域内部的生态不公。然而,环境受益方并未对环境保护方提供补偿,而是由中央财政承担了生态补偿的责任,背离了市场原则,“花大家钱使局部受益”也带来寻租、“搭便车”等低效率现象^[7]。另一方面,大型生态治理工程中的生态补偿存在的诸多缺陷,如补偿标准只考虑了直接损失,忽略了连带损失,缺乏地域差异,补偿年限不够,对生态移民的重视不足。因此,对于京津冀地区的合作治污而言,利益共享和利益补偿制度是提升区域合作动力尤其是欠发达地区的参与积极性的关键^[8]。

由于政府机构内部的多重代理与博弈困境, 使大气污染治理陷入到“公地悲剧”的困境中。 首先,大气污染治理涉及到多个政府职能部门, 由于权责界定不清和激励不相容,容易产生多头管理、相互卸责和策略应对等现象, 有些部门甚至利用信息不对称隐匿、伪造大气治理状况的数据。 其次,在中央和地方行政分权的情况下, 地方政府作为代理人拥有更多的信息优势和行动能力。 经济产出的竞争压力直接影响到官员的政绩考核、晋升, 以及地区部门的财政收入能力, 地方政府更多地关注经济发展和财政收入最大化, 忽视了对大气环境的保护。 因此,行政激励与大气保护目标的不匹配, 并且财政的有限造成欠发达地区参与区域环境合作治理的意愿和能力有限^[9]。 同时由于缺乏有效的激励和追责机制, 地方政府在大气污染治理中的策略行为难以得到及时纠正, 使其将经济发展的成本无节制地转移到自然生态领域。

当下中国大气污染正从局部单一源污染演变为普遍分布的区域复合型污染,现行的划域而治的环境治理模式遭遇到理论和实践上的重大挑战。行政职权条块分割、部门财政约束、GDP为导向的功利发展主义等成为大气污染防治的体制性障碍,亟需探索一种全新的大气污染治理模式,特别是新型大气污染呈现出一些新的特征,需要打破行政体制拘囿、促进区域协作。

第一,公共性。大气质量本身有较强的公共性,具有消费上的非竞争性、收益上的非排他性和不可分割等特性,是一种区域公共产品。如果大气质量好,则生态区域的公众都可以呼吸良好的空气;如果大气质量差,则生态区域的公众都要遭受到大气污染的影响。此外,区域大气质量的公共产品属性也意味着投入的高成本和利益群体的广泛性。

第二,区域性。新型大气污染的区域性指污染来源的区域间传输及污染范围的区域性同步分布。大气污染能够流动,空间范围不固定,汽车等污染源能够移动,使得临近区域的大气质量具有很大的相似性,同步改善或恶化。同时,新型污染物灰霾具有远距离传输能力,臭氧污染范围更加广泛,从而使大气污染的区域性特征更加明显。

第三,外部性。一方面,大气环境在得到破坏和保护的过程中,行动主体的收益和成本通常不对等。工业生产、城市建设、移动交通等活动造成大气污染,具有极大的负外部性,特定污染主体获得了收益,而社会大众共同承担了大气污染的代价。在治理污染时,因为生态环境系统的连续性,某一区域的大气环境破坏或者改善也能够外溢给临近地区,形成了邻近区域间在成本分担、成效分享等方面进行协调与合作的客观需求。

第四,滞后性。大气污染的形成和治理往往具有明显的时滞,即时性环境破坏经过累加会形成严重的污染问题,而对大气污染的治理也需要一段时间乃至很长时间才能够效果显现。因而大气污染在形成的过程中,因为污染效果还没有累积到一定程度,常得不到足够重视,以致酿成突发环境事件,造成重大损失。大气污染防治往往需要大量的投资和长期的防治努力才能真正扭转污染形势。这也要求政府的公共性回归,尤其是克服地方保护主义,促进基于长期公共利益的行政激励和公共政策制定。

从对新型大气污染的特征分析可以看出,大气环境是一种典型的区域公共产品,生产和提供这种公共产品是一种区域共享性公共服务^[10]。对于这种具有区域性和公共性属性的公共事务,学术界将之界定为“区域公共问题”,并提出了“区域公共管理”“跨域治理”“区域合作治理”等治理理念。这些理念的共性之处是都强调中央政府与地方政府对公共产品的联合供给、平行区域之间的有效合作,以及市场和社会公众等多主体参与。这是因为统一而连续的大气生态系统无法用行政区进行强制分割,导致行政边界相邻、行政部门功能重叠、治理过程交叉和治理结果共享,客观上要求突破单边合作或者临时性合作的窠臼,建立起一种可持续的合作治理机制。在行政区协调上通过精细化科学管理和制度创新化解单中心治理带来的弊端,在多元协调上通过引入现代治理体系调动起更多的社会力量和社会资本。在中国,针对跨界江河湖泊的污染治理、污染工业区域转移等问题,已经建立起了制度化的可持续合作治理,但是在大气污染治理领域的尝试较少。大气污染防治从政策制定到政策执行的多重博弈,带来区域大气污染防治中的政府失灵^[11]。因而,规范的可持续合作治理机制的建立成为解决区域性大气污染难题的理性选择和现实需求。

传统的环境治理模式和合作方式显然难以满足新形势下大气治理的要求。如表1所示,产业转移是一种由内向外的治理,它以区域内部经济水平的不均衡发展及其所带来的环境容纳阶梯为基础,但是中心城市污染企业外迁并没有从根本上解决空气污染问题,甚至通过叠加效应加剧了污染,也进一步拉大了区域内部的经济差距。中心城市的环境索取是一种由外向内的治理,这种政策的形成基于区域内部政治地位的不均衡,北京、天津显然在整个区域中具有更重要的战略意义,因而能够得到更高层政府的支持,通过行政方式要求周边地区对防污控污作出贡献,但这种方式缺乏足够动员和利益协调,不可持续性明显。而借助某些重大公共事件的契机开展的临时性联合治污具有强烈的自上而下特征,尽管区域内部经济水平、政治地位、发展战略参差不齐,但是以结果为导向的大事件合作能够通过组织机构设立、政策标准制定、环境联合执法、信息共享和利益协调等方式有效化解内部龃龉,跳出集体行动困境,然而高成本和政策目标的转移也会将这种努力结果消弭。因而,如何构建可持续的合作机制,通过发展战略、经济利益、价值认知的统一来整合多地区、多层级、多部门的多中心力量,有效而又长效地解决区域大气污染困局,成为实践中的难点和理论研究的重点。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表1 京津冀地区大气污染治理模式与演进 主要模式 治理方向 模式特点 具体内容 产业转移 由内向外 经济实力不均衡 北京将污染企业转移到周边城市区域 环境索取 由外向内 政治地位不均衡 以行政方式要求周边地区防污控污作出贡献 大事件联合治污 自上而下 发展战略不均衡 组织机构:成立统一的领导小组 政策标准:国务院批准的政策性文件 环境执法:六省行动分解、联合执法 信息共享:信息发布平台、社会监督 利益协调:政治任务、宣传、民众参与 可持续区域合作 多中心 统一发展战略 统一经济利益 统一价值认知 行政激励与监督 产业发展与利益协调 有机协作和民众参与

表1 京津冀地区大气污染治理模式与演进

事实上,为了推进大气污染合作治理和联防联控,从2010年开始,国家相继出台了《关于推进大气污染联防联控工作,改善区域空气质量的指导意见》《重点区域大气污染防治的“十二五”规划》等政策文件,以法律和政策形式宏观指导和推进京津冀地区的控污合作治理,《京津冀及周边地区大气污染防治行动计划》等大气污染防治专项计划陆续展开。为了从根本上改善中国首部区域大气质量的中长期规划《京津冀区域大气污染控制中长期规划》的编制业已启动。然而,要实现这样的目标,仅靠末端治理难以奏效,必须进行理论研究,结合实践完善体制机制建设,才能从根源上建立起完备的区域大气污染联合防治机制,以确保区域大气质量的持续改善^[12]。

通过对京津冀地区大气污染联合治理模式演变的分析,可以发现可持续合作机制的建立本质上是对区域公共事务治理之道的探索。学界认为针对区域公共事务,应该从行政区行政转向区域行政、区域公共管理和区域治理,而制度化建设是实现这种转变的保障^[13]。具体而言,这种区域合作制度建设包括了政治上的组织协调、行政中的激励与监督、经济上的协商与仲裁,以及社会层面的广泛支持等核心要素^{[12, 14]}。通过构建起区域合作治理机制,有利于从根本上破除现有行政管理体制条块分割的障碍,适应区域公共事务多主体协作治理的新形势,实现对大气污染的长效治理。

区域大气污染治理首先需要考虑在政府管理结构下的新型治理体系设计,既要强化大气污染的垂直化、专业性管理权威,也应通过组织机构创新促进横向合作。笔者认为可以将大气污染治理的部分管理权让渡,建立起大气污染治理的专业性区域合作组织,如京津冀大气污染防治委员会。美国加利福尼亚南海岸空气质量管理区的成立即是对法律、科研、工程、人力等管理权进行协调和让渡的结果,并最终实现了对区域大气污染的有效治理^[15]。这种专业性区域合作组织的核心目标在于弥合条块分割所带来的管理碎片,因此城市发展统一规划、多方信息沟通、利益补偿与协调、政策标准出台、大气污染检测、环保权益保障、矛盾纠纷处理等方面合作机制的建立和统一是组织的关键任务。

区域公共问题的产生在本质上是利益分割和成本分担问题,合作治理机制的维护和持续运行,关键在于合作主体的利益平衡与协调。根据环境库兹涅茨曲线,不同发展阶段的地方对环境的需求不尽相同,治污的意愿、技术、财政能力差距较大。因而,可以通过生态补偿制度促进区际利益调节,补偿机制的建立、补偿标准的制定、市场补偿的参与是重点内容。生态补偿制度的建立首先需要成立区际专项财政,并将中央专项资金与环境保险、环保基金、企业污染税等方式结合起来,多渠道扩容资金来源。同时,专项资金的转移运行体制也至关重要,根据“谁受益、谁负责”的原则,在专门性区域管理委员会的统筹管理和监管之下加以科学使用,补偿标准的确立应经过独立的第三方或专门的精算机构加以充分研究和讨论确立,并根据实际情况适时调整。此外,还可以通过对口支援、经济合作、绿色经济发展、政策优惠支持等方式提升各方主体防治大气污染的意愿和能力,做好区际利益的协调^[2]。

治理机制不顺畅带来的激励不相容表现在对地方政府、职能部门和官员个人的激励三个层面。首先,中央政府要强化对地方政府的激励,解决地方政府在大气污染治理中动力不足的难题。一方面,将大气质量纳为对地方考核的重要内容,并将地方考核结果与财政拨款相挂钩来调动地方综合协调发展的积极性。另一方面,转变中央和地方政府治理逻辑,可以借鉴英国的《清洁空气法案》,将中央和地方以治理对象为标准的二分逻辑转换为新的以技术难度为标准的二分逻辑,解决央地摩擦难题^[16]。其次,加强部门整合,解决部门职责交叉、重复等问题,通过垂直化权威合作组织的领导和“地方空气管理”的体制保证纵向上的总体协调,将交通、能源、税务、教育等职能纳入统一的大气污染防治行动计划中来,化解部门间信息不对称和集体推诿卸责困境。此外,对于各级官员,实行超越GDP的绿色政绩观,进行官员任期的环境审计,对于严重的污染事件,实行环境影响评价的终身负责制,以强化官员的责任意识,防止权力的滥用和短期机会主义行为。

欧美发达国家治理大气污染的经验表明,法律法规体系的完善是防治大气污染的首要一步,除了宪法、大气污染治理的专门性法规、部门规章外,还要有环保规划纲要、国际防治空气污染公约、公民环保行为调控等一系列法律体系共同构成。行政强制性政策对防治大气污染效果显著,严格的质量控制标准及监管、处罚措施对治污减污具有举足轻重的作用。基于价格杠杆的经济手段逐渐成为世界范围内主流的环境调控工具,具体形式包括行政收费、排污征税、项目罚款等负激励手段,环保补贴、创新鼓励金等正激励手段,以及基于市场原则的排污权交易等。在我国,防治大气污染的法律体系尚不健全,许多类型的污染治理尚处于无法可依的阶段。行政强制性政策适用较多,但科学性、细致程度和严格执行程度有限,经济手段主要以收费、罚款等简单形式为主,市场机制和价格杠杆没有得到充分利用。除此之外,大气污染有效治理还可以使用信息披露、绿色评级、公民监督等诸多新型政策工具。

国外发达国家治理大气污染无一不重视多主体的参与,政府与企业、社会公众与社会组织通过多种形式开展合作,汇成强大而又精准的治污合力。具体方式包括:第一,引入市场机制与社会资本。通过市场机制的建立调动市场主体参与大气治理,利用污染税费、排污交易等价格杠杆影响企业决策,约束企业的污染排放行为,增加财政补贴、政策支持发展绿色经济;此外,政府与私营部门签订外包治污项目,可以充分调动和有效利用社会资本,解决治污资金有限的难题。第二,引导社会公众参与。随着大气污染源从单一的工业污染源扩展到了工业污染、生活污染并重,更凸显出社区与公众的参与对大气污染治理的重要性^[17]。在日常生活中,公众可以从垃圾分类、绿色出行、集中供暖等生活方式的改变践行环保理念。与此同时,社会公众的知情权、监督权、建议权乃至环境权益维护的过程能够有力推动政府部门在大气污染治理中的信息公开。第三,发挥社区和社会组织的作用。社区和环保类社会组织能够发挥其专业性、组织化优势,通过环保宣传、社区教育、政府监督、参与政策制定等方式发挥自身力量,而科研机构、公益研究团队的科学研究和技术发明能够为政府决策提供咨询意见和技术支持。

区域合作治理是应对新型大气污染的理性选择,也是国外防治大气污染的重要经验。在中国,以奥运会、世博会和亚运会等重大活动为契机,北京、上海、广州城市群都曾开展了区域大气污染联防联控的尝试,但尚未建立合作治理的长效机制。京津冀的实践经验表明,大气污染治理的产业转移、中心城市索取,以及大事件临时合作模式难以从根本上改善大气环境,反而引致了利益失衡、激励不足及地区博弈等问题。大气污染的可持续合作治理需要权责清晰、有效激励、利益均衡及社会参与,从这几个方面构建规范化、制度化的合作机制,能够为区域性大气污染的可持续治理提供良好的制度保障。