面对目前严峻的环境危机,我国对环境保护的立法规制日益重视并逐渐完善,已经初步形成了环境保护法律体系。其中,新的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)已于2015年1月1日起实施,第64条就环境损害的民事责任作出了规定,这是对因污染环境和破坏生态而承担侵权责任的规定。一方面为了保证在法律适用上的准确性,另一方面从立法技术要求文字简练的角度考虑,修订后的《环境保护法》规定了此衔接性的条款^[1]。采取了类似于国际私法中“转致”的立法技术,不再具体规定归责原则、免责事由等,而是直接适用《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权法》)的相关规定^[2]。该条款彰显了我国立法对环境侵权民事责任的进一步强化。但是,这其中依然面临着诸多问题和挑战,结合《环保法》的整体修改进行斟酌,关于此条款的适用并非简单地参照《侵权法》的相关规定即可,仍然有一些问题需要加以说明。例如对于生态破坏型侵权及涉及环境公益的问题可否适用《侵权法》中关于“环境污染责任”的专章规定？可见,《环保法》和《侵权法》在衔接方面存在一定问题。本文结合两法的相关规定,拟就此进行探讨。

目前,在环境侵权法律救济体系构建中,最主要的法律是《环保法》和《侵权法》,而这两部法律在沟通和协调方面存在一定缺漏和脱节,主要表现在调整范围上的不对应致使部分责任规则缺失。

纵观《环保法》全文,可以发现其中增加了诸多关于生态保护的内容,足以彰显新法对生态保护的重视。例如,第29条有关“生态保护红线”的规定、第30条有关“保护生物多样性”的规定、第31条有关“生态保护补偿制度”的规定等,并且,新法第64条将生态破坏型侵权纳入承担环境侵权责任的原因行为类型,这就使得我国立法中关于环境损害侵权责任问题产生了显著变化。另外,第66条删除了原第42条中的“污染”一词。结合各条文的规定^①,《环保法》中的环境损害含义有所扩张;而《侵权法》仅对环境污染型侵权作出回应,并没有涉及生态破坏型侵权。为了能更清晰且理性地分析本文所讨论的关键问题,应当从环境侵权的界定着手进行梳理,以厘清完整的环境侵权概念及其中的相关子概念。

①从《环境保护法》其他条款的构建也可看出,例如有关企业环境保护义务的条款、有关针对环境违法行为之举报权的条款、有关环境公益诉讼的条款和有关环境影响评价的条款等。

在环境法上,人为原因引起的环境问题可以划分为环境污染和生态破坏。环境污染主要是指由于工农业生产和城市生活将大量污染物排入环境,使环境质量下降,以致危害人体健康,损害生物资源,影响工农业生产。生态破坏是指由于不合理地开发利用资源或进行工程建设,使生态和资源遭到破坏,引起一系列环境问题,如水土流失、土壤沙漠化、盐碱化、资源枯竭、气候变异、生态系统失衡等等^[3]。这两个概念既是环境侵害的方式也是侵害环境的结果^②。实际上,就概念的具体界定而言,理论上有不同的表述,从中可以总结出两者之间的联系和区别。就联系而言,环境污染和生态破坏具有复合效应,两者均会对环境本身造成损害,均可能对他人人身和财产权益造成损害。就区别而言,一方面,最主要的一点表现在两者对环境造成不利影响的方式不同,环境污染是排放型的行为方式,而生态破坏是索取型的行为方式。另一方面,两者所引起的危害后果也不同。由于环境污染和生态破坏均为人类不合理开发、利用环境的结果,二者互为因果、相互作用,不能截然分开^[4]。

②从《环境保护法》第2条所规定的环境要素也可看出环境侵权包含这两方面内容。

环境侵权行为通常即是指因产业活动或者其他人为原因,导致生态自然环境的污染或破坏,并因而对他人人身权、财产权、环境权益或公共财产造成损害或有损害之虞的事实^[5]。因此,从本质上而言,环境侵权行为,不仅包括污染环境的侵权行为类型而且还包括破坏环境的侵权行为类型^[6]。可见,作为环境侵权的子概念,环境污染和生态破坏是环境保护法律体系指向的两部分重要内容,而环境侵权责任也由之构成。

环境侵权在侵权责任法中是一个新问题,通常被视为一种特殊侵权行为,侵权责任法在解决环境纠纷方面担任重要角色,然而我国《侵权法》条文内容并未包括生态破坏。《侵权法》第65条至68条针对环境污染责任作出了规定,但并未对污染环境一词作出具体定义,这就赋予了其相当的概括性,使得该条款具备了宽泛的适用范围。那么,该条款是指向狭义的环境侵权还是包括生态破坏侵权在内的广义环境侵权,学者对此持有不同看法。

有的学者认为生态破坏未纳入环境侵权的范畴,《侵权法》采用“环境污染责任”的概念,应当解释为环境污染侵权责任^[7]。《侵权法》仅涉及到环境污染类型,对因生态破坏造成的损害付之阙如,不能不说是立法的一大疏失^[8]。有学者在《侵权法》草案征求意见过程中曾提出修改建议,认为草案中的“环境污染责任”无法涵盖对“环境破坏”或“生态破坏”的救济,称为“环境侵权责任”更合适^[9]。另一种观点主张将“污染”扩大解释,包含生态破坏侵权。《侵权法》颁布后,全国人大法工委在《侵权责任法释义》中指出:“本章所指的环境污染,既包括对生活环境的污染,也包括对生态环境的污染。对大气、水体、海洋、土地等生活环境的污染属于环境污染,对生物多样性的破坏、破坏生态环境和自然资源造成水土流失等生态环境的污染也属于环境污染”^[10]。在《侵权法(草案)》三审稿和四审稿中第65条均曾规定:“因污染生活、生态环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”但后来经表决通过后的法条却将原因行为的限定语改为“因污染环境造成他人损害的”。有学者认为,虽然正式颁布的《侵权法》第65条和征求意见稿不同,但应当从广义上理解环境侵权责任所保护的环境概念,将生态环境也包含在其中^[11]。另外,也有学者总结根据《民法通则》的规定,我国在追究环境侵权责任人的侵权民事责任时采取“两分法”,其中对于生态破坏侵权造成他人损害的情形可以归类于一般侵权行为,排除在特殊侵权行为之外,适用《民法通则》第106条一般侵权规则^[6]。

笔者赞同否定说,即《侵权法》缺失规制生态破坏环境侵权类型的规范。纵观《侵权法》关于环境侵权的法条,条文中反复使用的均为“环境污染”一词。从语义学上考究“污染”这一概念的用法,其含义为:有害物质混入空气、土壤、水源等而造成损害^[11]。结合前文对环境污染和生态破坏的界定,虽然两者存在一定联系,似乎从这一角度出发可以将立法作扩大解释,但也应当看到两者之间的显著差异。“生态侵权强调的是对环境的生态功能的破坏,可称之为生态损害。从本质上看,可以把生态损害归为环境损害的一个类型,即对环境之生态功能的损害,表现为环境本身的损失,以及环境舒适性的降低、生态资源可持续利用的破坏,通常可以看做是对公共利益的损害。”^[12]该类型强调的是对生态环境的侵害或侵害之虞。从这两类环境侵权的原因行为和损害方式来看,环境污染和生态破坏具有较大差异性。因此,环境污染与生态破坏是环境侵权的两个并列的子概念,环境污染并不能作扩充解释而包含生态破坏,不能简单地从两者的共性直接推出立法上的“污染环境”可以理解为完整的“环境侵权”。况且前述《侵权责任法释义》是将“破坏生态行为”纳入“环境污染行为”,而从文义本身看,“污染”尚不能涵盖“破坏”。根据法律解释中的语法解释,难以得出《侵权法》将生态破坏型侵权纳入其中的结论。

有学者将生态破坏型环境侵权定义为“因实施破坏生态的行为,对他人人身、财产权益造成损害或有产生损害之虞,依法应当承担民事责任的行为”^[13]。这一定义在实质上与传统的环境侵权定义基本一致。从《侵权法》修改过程看,《侵权法(草案)》三审稿和四审稿将一审稿和二审稿中的“污染环境”的表述修改为“生活、生态环境”,将“生态”一词纳入法条,而在正式颁布的法条当中又将之删减,继续使用“污染环境”一词。如果又解释说可以将法条理解为包括生态损害在内是不合理的,并没有从立法上明确解决环境污染的范围是否包含“生态环境的损害”这一关键问题。另外,笔者认为如果针对生态破坏而侵害人身或财产权益的环境侵权行为适用《民法通则》中的一般侵权规则,那么在举证责任方面需适用《民事诉讼法》规定的一般举证规则即“谁主张,谁举证”,而生态破坏侵权行为与环境污染侵权行为一样具备环境侵权的一般特征即复杂性、受损难以恢复性、影响范围广泛性等,由于侵权者和受害人实质地位存有差异,这将使处于弱势地位的受害人难以获得救济,影响实体公正的实现。

因此,从前述对环境侵权的概念界定可以看出,其所涉及的利益范围已经突破了侵权责任法所保护的范围。《侵权法》未将破坏生态的侵权行为纳入该法第65条的所指范围,这一立法缺失将严重影响到生态破坏受害人的维权和人民法院对破坏生态侵权案件的审理与判决^[14]。考虑到生态破坏和环境污染的联系和相互作用,不能完全将两者割裂开来,而将救济范围仅局限于环境污染责任。

在社会价值日益多元化的当代法治国家,不同的法律部门保护不同的价值。正是因为法律所保护的价值不同,旨在保护权利的责任规则范围也会出现较大差异。《环保法》的民事责任规则指向《侵权法》,其自身具有一定的公法特征,而后者则属于纯粹的私法范畴。两者所保护的价值和与之相配套的作为权利救济方式的责任规则都存在很大差异。

一般来说,从环境侵害行为的作用机理看,其兼具私害性和公害性,既对民事主体产生人身或财产方面的损害,又对环境本身产生损害。因此,对环境侵权的救济相对应地存在两种不同性质的模式即环境私益救济和环境公益救济。两种救济模式的价值取向和直接目的不同,前者侧重的是对私主体权利的保护,后者偏重的是对公共环境利益的保护。环境权益的理论探讨相当复杂,纵观其中环境权概念,其区别于人身权和财产权,这主要体现在权益受损是否可辨及认定方式方面。

环境公益诉讼与私益诉讼相对应,在学理上有不同探讨,吕忠梅教授认为:“环境公益诉讼是指任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或有侵害之虞时,任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度”^[15]。2012年的《民事诉讼法》将公益诉讼纳入司法救济体系,第55条涵盖了环境公益诉讼。新《环保法》第58条也指出符合法律规定条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。最高人民法院也出台了专门的司法解释以规范审理程序。环境公益诉讼强调对环境损害的救济,诉讼目的是为了维护社会公共环境权益,这是与私益诉讼的本质区别。目前关于环境公共利益的界定存在争议。有学者认为环境公益是指环境因其具有的生态服务功能而能满足人类需求所承载的公共性利益,其具有如下特性:第一,环境公益是人类对环境“本身”的需求,是人类为满足生存所必须的、基本的环境利益。第二,环境公益具有公共性,属于公共产品^[16],而且维护环境公益不力所导致的环境侵害也有公共性。环境侵害导致环境生态系统破坏,却并不必然导致人的健康或财产的明显损害^[17]。另外,提起环境公益诉讼并不以实际损害为唯一前提,在损害之虞时也可提起。根据《环境民事公益诉讼案件司法解释》第1条的规定就可看出对环境公共利益的保护更强调预防性,这突破了“没有损害就没有责任”的传统民事责任理论。综上,环境侵权公益性救济体现出了“环境法与民法的根本冲突——环境法利益的公共性与民法利益的个体性”^[18]。

就权益保护范围而言,《侵权法》作为私法,以救济私权利为出发点,为环境污染侵权的私法救济提供了法律依据,解决了环境私益诉讼的法律适用问题。环境污染行为可能损害的对象包括环境生态功能、环境介质本身,因污染而变坏了的环境介质又间接地损害到的特定人的人身和财产^[19]。其中不仅包含需要私益救济的部分还涉及需要公益救济的内容。当然,普通的环境侵权诉讼在直接地保护私益的同时也间接地涉及到环境公共利益的保护,但这种保护方式的作用和有效性相当有限。环境侵权中的公益性损害无法确定为具体的某些受损主体,很难以私法救济手段维护所涉及的多数人的利益。另外,对环境公益的保护更加强调预防性,而根据侵权责任法所进行的环境私益的保护具有滞后性,这些均体现出了以私法救济为基础的侵权责任法在环境侵权责任方面的局限性。可以说,“环境公益诉讼不是侵权法框架下可以容纳的制度,它的价值、理念、原则、程序都与民事侵权制度大相径庭”^[18]。

另外,侵权责任法的调整对象具有限定性。《侵权法》第2条明确规定了财产权和人身权等传统的基本民事权利,确定了侵权责任法的保护范围。虽然同时规定了带“等”字表述的兜底条款,但依然将权益范围限定在了“人身、财产权益”,强调的是对私权的保护。其中并没有包含环境权益,对于只有纯环境侵害没有致人损害的情形无法提供充分的法律救济予以修复。即便是如前文有学者所述对生态破坏造成权利主体损害的按照一般侵权责任,也是一种致人损害的责任,并不能解决生态损害的救济问题。而且,该法第15条中所规定的承担侵权责任的方式只有在人身和财产权益遭受侵害的情形下可以适用,并且,《侵权法》中“环境污染责任”在“医疗损害责任”和“高度危险责任”之间,前后均是对受损的私权利的保护,这也说明了环境污染责任的性质。

因此,目前的环境损害民事责任规范中存在价值冲突。环境公益突破了侵权责任法保护和规制的范围,通过传统的私益救济全面保护环境权益是不现实的,缺乏对环境侵权的有效救济。

根据《环保法》第64条的规定,因环境污染和生态破坏而造成的损害由《侵权法》提供相应法律救济。《侵权法》第15条规定了承担侵权责任的主要方式,这些传统的司法救济方式主要是针对受害人的民事法律救济,同样适用于《侵权法》中的环境污染侵权,但要对完整的环境侵权进行救济,《侵权法》在承担侵权责任的形式方面本身就存在一定局限性。

一方面,这些承担侵权责任的方式是在《侵权法》第2条所规定的保护范围之内适用,并不直接保护环境权益。侵权责任法通常是在环境侵权行为对受害人的人身权或者财产权造成侵害而形成具体损害时提供救济,而对于环境本身造成的影响也只能通过上述方式进行间接的、部分的救济。例如,“因生态损害已非以环境为媒介的人身或财产损害所能涵盖,这种损害的赔偿已超出了作为传统民事侵权法特别法的环境侵权法目前所能解决的范围”^[20]。仅依靠传统的民事侵权赔偿责任已经不能充分救济环境损害,现有的法律制度难以支持生态损害索赔。可见,《侵权法》只能解决一部分环境纠纷,并不能为所有的环境侵权损害提供法律救济。

另一方面,考虑到环境公益诉讼在环境公益保护方面具备独特功能,其在对已经发生的环境损害加以补救的同时更注重对环境损害的有效预防,它的提起并不要求一定有环境损害的结果发生。原告的诉讼请求内容可以具备将来指向,要求被告采取有效措施以防范产生、避免或减轻环境损害结果,而传统民事侵权救济具有明显的被动性和滞后性。环境公益诉讼的请求内容与普通侵权案件存有不同,因此,法院在审理时如果仅简单地运用《侵权法》第15条民事责任承担方式进行裁判,将难以进行有效救济。司法实践中,结合环境公益诉讼的特征,既要考虑防止侵权行为继续或扩大,又要考虑及时进行环境修复,还要考虑到惩戒性赔偿问题。法院应创新性地探索民事责任的承担方式。例如在昆明市环保局诉昆明三农农牧有限公司与昆明羊甫联合牧业有限公司环境公益民事侵权纠纷一案中,法院判决败诉方承担污染环境修复费用直接向环境公益损失救济专项资金账户支付;在中华环保联合会诉无锡市蠡湖惠山景区管理委员会生态环境侵权案中,法院经审理后判决建设单位通过异地补植的方式来恢复生态容量。2015年1月6日发布的审理环境民事公益诉讼案件司法解释第20条就肯定了司法实践,增加了恢复性责任承担方式。可见,就责任类型而言,这些创新方式回应了环境公益诉讼的特点和功能,符合恢复受损的生态系统功能这一审判目标。因此,建构一个完整的环境侵权救济体系,需要在责任承担方式上有所扩张。

近年来,我国环境侵权案件频发,各类环境问题反映出了环境保护形势的严峻程度。一些新的环境侵权责任问题需要从权利保护的角度重新进行审视,完善立法,以改变现行立法存在不协调、不明确的现象。首先,《环保法》与《侵权法》对环境侵权的概念认知不同,后者在保护客体方面存在局限性。环境法上的“环境侵权”和侵权法中的“侵权”内涵不同,而两法对此缺乏清晰的认识。虽然《环保法》第64条没有明确生态损害,但其在立法理念和其他新增条款上已经将此纳入环境侵权,这也是生态文明视野下环境法研究不容忽视的问题;而《侵权法》中并没有相对应的适用依据,不能简单将致人损害扩大至对环境的损害。考虑到环境侵权的本质与特征,需要探讨界定生态损害的概念、范围及生态破坏行为是否可以纳入《侵权法》的救济。其次,对环境侵权提供救济时,环境保护法与侵权责任法在价值取向上存在差别。环境保护法是从社会化责任出发,强调公益性维护,而侵权责任法是从个人责任出发,强调对私益的维护,忽视了不涉及私益的部分环境侵权。另外,两法保护环境的具体追求目标不同。环境保护法注重对环境侵权行为的抑制,强调预防性保护,而侵权责任法则要求已经产生实际的损害结果。再者,侵权责任法中有关环境污染侵权责任的规定与环境保护法的规定存在脱节现象。这主要体现在现行法律框架中的侵权责任不能涵盖对环境公益的救济。例如,对于环境公益诉讼,侵权责任法并未给出明确的答案,缺乏法律依据,这显然不利于全面保护环境目的的实现。这就出现了实际存在的环境公益损害与现行侵权责任法无法救济的矛盾冲突。可以说,侵权责任法在面对环境损害责任这一重任时是心有余而力不足。

现有侵权责任法的规定并不能满足环境问题的解决,尤其是缺乏系统的环境公益损害救济制度,这将影响法院对环境侵权案件的审判实践。因此,环境保护法直接简单地通过准用性规则将环境侵权的责任承担内容完全纳入侵权责任法并不适当。要解决目前存在的这一矛盾,需要环境保护法和侵权责任法相互沟通和协调,构建全面完整的环境侵权法律救济体系。从权利保护的全面性要求出发,为了保障《民事诉讼法》的顺利实施,进一步在司法实践中贯彻落实《环保法》第64条,有必要完善环境侵权责任,增强环境立法。笔者认为可以通过立法解释由立法机关对《环保法》《侵权法》具体条文中所使用的概念作出说明,包括《侵权法》第八章的适用范围问题等,从立法技术上进行立法拓展,理顺污染环境型侵权和破坏生态型侵权的逻辑关系,以更加准确地理解法律规范,为司法实践中的法律适用提供明确的立法支撑;也可以考虑通过司法解释的形式进一步细化和规范环境损害民事责任规则,特别是有关环境公益诉讼的内容,如何在环境维权时做到兼顾公益和私益是一个需要考虑的关键问题。或者可以专门制定有关环境侵权法律责任适用问题的实施细则,针对其中的衔接问题作出明确说明,也可以通过发布指导性案例的方式,根据具体案件的裁判过程进行法律解释、填补立法漏洞和价值补充,使不确定的概念得以具体化。通过采取有效方式解决前文所述的因立法疏漏所产生的困惑,有助于协调环境法和侵权法之间的关系,对所存在的衔接性问题尤其是在环境侵权责任的互动方面,进行针对性地调整,以充分保障环境权益。