政治问责(political accountability)是指促使政府官员就其行为对公众负责的责任控制机制,这套责任控制机制的有效运作依赖于两个核心要素:第一,信息机制,即确保权力行使的公开透明机制,以使社会公众了解相关政策信息和官员行为;第二,强制机制,即确保权力行使的惩罚约束机制,以使问责机构有能力对官员的失职行为进行惩罚。从既有研究来看,学界根据问责主体与问责方式的不同,将政治问责划分为选举问责、平行问责、行政问责和社会问责四种类型^[1]。

选举问责是以选民或选民代表为问责主体,以投票、公民复决和罢免为问责方式的问责类型。作为政治问责理论中的强势话语,选举问责建立在如下的假设之上:选举是对在任者政策表现的一种投票,选民可以通过反对或改投的方式来对在职者进行惩罚^[2]。选举问责试图在“谁统治”和“统治得怎么样”这两个政治学的基本议题之间建立联系,进而通过控制权力的来源来控制权力的行使,丧失权力的危机感使在职者不得不认真而负责地行使权力。选举问责的优势在于:“公民投票”的强制机制、“言论自由”的信息机制、“竞选承诺”的回应机制,构建起了一个完整的政治问责链条。与此同时,它的劣势在于,选举是一种“回溯性投票”,是一种追溯既往的惩罚机制,即官员需要对其在上一个任期的政策和行为负责^[3]。漫长的选举周期,一方面弱化了选举的惩罚功能,使得上台后的官员有可能放弃竞选承诺;另一方面弱化了选举的回应功能,民众很难通过选举来及时将其变化了的公共需求和政策偏好输入至政治系统。

平行问责是以立法、司法、行政监督部门为问责主体,以调查、弹劾、司法审查、决策监督、法律制裁为问责方式的问责类型。追根溯源来看,平行问责根植于共和主义和自由主义的政治理论传统之中,突出强调了三权之间的共治与监督。作为一种权力相等的国家机构之间的监督和问责机制,平行问责的问责优势在于拥有以“三权分立”为核心的强制机制,具有明确的法律赋权,能够实施日常监督;相应的问责劣势在于,问责主体缺乏足够的自主性来防止被问责机关和官员的干预。这具体表现在“授权式民主”(delegative democracy)这一概念上,它是指在选举机制下,行政首脑的当选意味着获得了多数民意的支撑,平行部门的弹劾与监督则被认为是与多数民意的冲突与抵牾^[4]。现代“行政国家”的兴起,不仅打破了三权之间的均衡格局,而且削弱了平行问责的功能。

行政问责是指以上级行政(党委)系统为问责主体,以绩效考核、巡视检查、行政监督、人事任免、引咎辞职为问责方式的问责类型。行政问责建基于韦伯的科层制理论,在“纵向职位分等”的金字塔权力结构中,下级有义务就其职责内任务的完成情况来对上级汇报,接受上级的监督与处分。行政问责的优势在于,它是一种以“官僚等级制”为核心的强制机制,具有明确的惩罚约束功能,并能够迅速针对民意作出政策调整并付诸执行,问责的实现程度较高。行政问责的劣势在于,问责主体与客体之间的信息不对称,漫长的行政链条和公文式的信息机制弱化了上级对下级的信息获取和甄别机制,这使得作为代理人的下级政府官员会利用信息不对称或不完备来实现自身效用最大化,放大那些有利于自身的信息而封锁那些不利于自身的信息。

社会问责是以公众、公民团体、媒体等社会行动者为问责主体,以呼吁、披露、游说、调查、诉讼为问责方式的问责类型。社会问责是针对选举问责的“回溯性投票”和平行问责的“授权式民主”所带来的问责劣势而进行的一种制度修正,它鼓励社会中的行动者能够在问责中扮演重要的角色,通过普通公民或社会组织的积极参与来对公共议题和官员行为进行施压和监督。作为社会问责的核心,公共参与的实现有赖于两个条件:一是活跃的公民社会,二是制度化的参与渠道。社会问责的优势在于,以“公共参与”为主的信息机制中公民和媒体的监督具有广泛性,可以不受时间限制随时启动问责。社会问责的劣势在于,呼吁而非惩罚的强制机制,公民不能实施最终的惩罚,只能通过激活其他机构来实行强制约束。

就上述四种政治问责类型而言,不同的国家会根据自身的政治生态来选择不同的问责类型。在西方国家,受代议制传统的影响,选举问责被当作了主要问责机制,民众通过“用手投票”的方式来约束政府行为、评估公共服务,促使政府对民众负责。不同于西方国家,拉美国家则将社会问责作为主要问责机制,在巴西、智利、秘鲁、哥伦比亚等国,政府出台了一系列推进公共参与、保障社会问责的制度化措施。2003年“非典”危机以来,中国的政治问责实践也引起了学界的关注,其独特之处在于,在缺乏选举压力的情况下,政府对公共服务表现出极大的热情和关注,越来越对民众负责。针对中国政治问责所表现出来异于西方选举问责的特点,学界主流的观点称为“非选举问责”(accountability without election)^[5]。非选举问责作为一种非竞争选举框架下的问责实践,这一概念本身具有鲜明的“西方中心主义”价值倾向,“否定性”的表述并未能正面概括出中国真实的问责状况,浓郁的“选举思维和倾向”最终将结论框定为“因为选举在问责上扮演着重要的功能,所以非选举问责最终会变为一种没有选举而问责的困境”^[6]。显然,这种唯选举论的研究方法是不可取的,它忽视了政治问责的多元实现机制,以及诸多国家围绕平行问责、行政问责和社会问责而进行的各种努力和尝试。对此,多德(Dowdle)指出:“在研究非西方世界的政治问责实践时,需要放弃演绎的方法,转而采用归纳的方法”^[7] 。

从归纳的角度来看,包括“表哥案”“房叔事件”“宜黄事件”“瓮安事件”等在内的大量问责案例表明,中国的政治问责隐含了一种“社会/媒体披露—党政回应解决”的逻辑。这一逻辑同样出现在各地出台的问责办法中,在这些问责办法中,“社会/媒体披露”被归类为信息来源,“党政回应解决”被归类为问责方式,政府可以根据“公民、法人或其他组织署名的附有相关证据材料的检举、控告材料,新闻媒体曝光的材料”来启动问责程序,并通过“责令限期整改、责令做出书面检查、责令公开道歉、通报批评、责令辞职、建议免职”等方式来追究责任。结合我国的问责实践和问责办法来看,中国的政治问责实质上是一种混合了社会问责与行政问责的问责模式。其中,社会问责旨在提供信息机制,即中国的政治问责主要源自公众、公民团体、媒体等社会行动者的呼吁、披露、游说、诉讼等;行政问责旨在提供强制机制,即中国的政治问责主要源自上级党委、行政系统的行政处分、绩效考核、人事任免、巡视检查等。基于此,笔者把中国这种通过社会问责来提供信息机制和通过行政问责来实施强制机制的问责模式称之为复合型问责。

复合型问责作为中国政治问责的实践形式,立论依据在哪里?又是如何具体运作的?带着这些问题,我们将着重对中国复合型政治问责的制度基础和行为模式进行阐释。

从规范意义上来讲,理解政治问责的起点在于明确“谁对谁负责”这一权力结构关系。一般而言,政治问责经常从“政府权力来自人民、受人民监督、对人民负责”这一委托—代理关系出发,将“谁对谁负责”简单化为“政府对人民负责”。然而,政府并非一个不可分割的整体,由于科层制的存在,政府被划分为具有不同权能和职责的层级与部门,这就需要我们结合具体的政治生态和制度环境来重新审视政治问责中的“谁对谁负责”这一权力结构关系。就西方而言,在选举和宪政分权的制度框架下,民众与不同层级的政府是一种简单的委托—代理关系,即民众通过定期的选举来对中央与地方各级政府进行直接授权,中央与地方各级政府则根据宪政分权的原则和制度来履行各自的政府职能并就这些职能行为对民众负责。就中国而言,随着改革开放以来“放权让利”的改革战略和“分灶吃饭”的财政体制的推行,我国的央地关系从单一的集权化走向了集权与分权并行的体制结构^[8],进而形成了“行政分权”和“人事集权”的制度安排。一方面,在行政分权下,“属地管理”和“行政发包”成为我国的管理特色,这使得地方政府具有了更大的自主性,成为区域内政府职能的实际承担者;另一方面,在人事集权下,中央通过党管干部的原则和“下管一级”的体制控制了地方核心领导的人事任免权,从而确保地方政府行为能够在中央允许范围内进行。在“行政分权”和“人事集权”的制度约束下,中国民众与不同层级政府形成了一种多重委托—代理关系,即民众与不同层级政府之间的授权并非是一次性完成的,而是经民众授权中央、中央授权地方等多次授权完成的。这种多重委托—代理关系可以简化为如下三对关系。

民众与中央政府基于合法性的委托—代理关系。在我国单一制国家结构形式下,中央政府被认为是国家权力的中心和代表,中央政府的权力由作为执政党的中国共产党来行使。中国共产党作为执政党,它的合法性源自民众的授权,这通常被表述为“中国共产党的执政地位是历史和人民的选择”。进入21世纪以来,面对新情况、新任务,党的十七届四中全会又进一步补充指出:“党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的”。巩固党的执政地位关键在于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,持续不断地回应和满足人民的需求。中央政府更是通过强化群众路线、调研、信访等机制来了解民心、反映民意、保障民生。加拿大学者马克·沃伦(Mark E. Warren)将中国中央政府与民众的这种委托—代理关系称为“由政绩来获得合法性”的体制设计,在他看来,“中国共产党的合法性更大程度上依赖于政绩,更加注重自己的执政表现”,“只要能履行诺言,中国共产党的执政地位就不会动摇”^[9]。

中央政府与地方政府基于政治利益的委托—代理关系。我国的政府体制是由中央、省、市、县、乡五级构成的,这五级政府形成了一种逐级委托—代理关系,这具体体现在行政发包和党管干部两项制度设计上。一方面,为了便于有效治理,我国采取了行政逐级发包制,即中央按照行政区划将行政和经济管理权逐级发包至基层,在行政和财政双重分权的背景下,地方政府拥有了管理本区域内事务的较大自由裁量权;另一方面,为了便于实施控制,我国采取了党管干部的原则,即中央和各级党委按照干部管理权限,实行逐级分工管理干部,中央管理省级、省级管理地市级、地市级管理县级、县级管理乡级。在这种行政逐级发包和干部逐级管理的体制下,我国的五级政府也形成了一种逐级委托—代理关系,层层授权,而地方官员为了保持职位和获得晋升,会努力完成上级下达的各项任务和指标。基于此,学界又将我国政府间的层级关系称为“压力型体制”。

地方政府和民众基于公共管理和服务的“治理者”与“被治理者”的关系。一方面,从权力结构来看,中国地方政府权力并非源自本地民众的“用手投票”,而是源自上级政府的任命授权,在这种“民众—中央政府—地方政府”的多重委托—代理关系下,最终出现了“我骑士的骑士,不是我的骑士”的权力结构关系,即民众与中央政府构成委托—代理关系,中央与地方政府构成委托—代理关系,但是民众与地方政府并未构成委托—代理关系。这种多重委托—代理关系可以用来解释诸如“官员向上看不向下看”“级差信任”“进京上访”等诸多中国政治现象。以“级差信任”为例,众多研究表明,中国百姓对于政府的信任随着政府层级的降低而降低,这是因为在“民众→中央→省级→地级→县级→乡级”的多重委托—代理关系下,政府层级越高与民众的“委托—代理”关系越密切,政府层级越低与民众的“委托—代理”关系越疏远。另一方面,从治理结构来看,根据属地管理的原则,地方政府享有本区域内的行政管理权,与民众形成了一种“治理者”与“被治理者”的治理结构关系。改革开放以来,随着中央将大量的事权下放,地方政府也成为政府职能的实际履行者,以2013年度为例,地方财政在主要公共服务支出方面的占比分别为:城乡社区事务99.8%、医疗卫生与计划生育99%、农林水事务96%、社会保障与就业事务95.6%、教育95%^[10]。由上述讨论可知,在多重委托—代理的关系结构中,民众与地方政府的关系并非是一种“委托—代理”关系而是一种“被治理者—治理者”的关系。

在明确了中国政治问责的制度基础及其所型塑的多重委托—代理关系之后,我们再回归政治问责的两个基本问题:谁对谁负责?如何负责?就“谁对谁负责”而言,从一般理论来说,民众与中央政府作为一种基于合法性的委托—代理关系,理应是中央政府对民众负责,但是在行政分权的制度结构下,中央政府通过行政发包将公共事务管理权限下放给了地方,具体的、区域化的治理职能并非由中央政府而是由地方政府来承担,经过这一转换,中国的政治问责最终变为地方政府对民众负责。就“如何负责”而言,在多重委托—代理关系中,地方政府作为区域内的实际管理者和公共服务提供者,它需要同时对作为“被治理者”的民众和作为“委托人”的中央政府双重负责,这也就有了社会问责和行政问责两种问责模式,但是,受多重委托—代理关系的约束,这两种问责模式分别存在“权力不对称”和“信息不对称”的问责困境。第一,社会问责的“权力不对称”困境,即地方民众虽然容易掌握地方政府行为的真实情况和信息机制,但是民众与地方政府之间并非是一种委托—代理关系,地方政府官员的绩效考核和政治晋升权掌握在上级政府手中,民众缺乏对地方官员行为进行有效约束的强制机制,从而形成了地方政府官员“不怕百姓不满意就怕上级不注意”的行为逻辑。第二,行政问责的“信息不对称”困境,即行政问责虽然拥有以人事任免权为核心的强制机制,但却存在委托—代理关系中的信息不对称难题,从而使作为代理人的地方政府会对信息进行选择性传递,夸大有利信息,遮蔽不利信息,从而产生了日常治理中“弄虚作假”“形象工程”“基层共谋”等现象,使得高层政府对地方政府的渗透性权力薄弱^[11]。

概而言之,中国复合型问责建基于“行政分权”和“人事集权”型塑下的多重委托—代理关系,在这一制度约束下,一方面,地方政府需要对作为“被治理者”的民众和作为“委托人”的中央政府同时负责,这也就为社会问责和行政问责的并存提供了理论依据;另一方面,中国的行政问责和社会问责分别面临着“信息不对称”和“权力不对称”的困境,从政治问责所必须具备信息机制和强制机制这两个要素来看,行政问责和社会问责都无法单独成为一种有效的政治问责模式。因此,以社会问责来提供信息机制和以行政问责来提供强制机制的复合型问责也就成为中国政治问责的现实选择。

在分析完中国复合型问责的制度基础之后,我们从理论回归现实,进一步讨论复合型问责在中国的实践方式,即社会问责是以何种方式来传递信息机制的?行政问责又是以何种方式来实施强制机制的?复合型问责又带来了何种政治绩效?

图 1勾画出了中国复合型问责的行为模式,这主要由三部分构成:中间部分为中国复合型问责的制度基础及关系模式,即“行政分权”和“人事集权”型塑下的多重委托—代理关系;输入部分为中国复合型问责的问责过程,即以社会抗争为主的信息机制和以绩效评估为主的强制机制;输出部分描述了中国复合型问责的问责绩效,即迎合型和延伸型的公共服务供给。中间部分已在上文有了详细的分析和描述,这里主要介绍输入部分的问责过程和输出部分的问责绩效,具体体现在如下三个方面。

图 1(Figure 1)

图1 中国复合型问责的行为模式

第一,以社会抗争为主的信息机制。社会问责作为中国复合型问责的信息机制,主要体现为民众的公共参与及其对官员行为的揭露和公共利益的表达。从现实来看,社会抗争之所以会成为中国社会问责的主要模式和信息机制,主要受以下几方面因素的制约:一是从问责的起因来看,地方政府和官员往往是当事方和被问责的对象,他们没有忠实履行法律规定的政府职能,损害了民众利益,如征地拆迁中的强拆者形象、环境污染中的纵容者形象、压制上访中的侵害者形象、官商勾结中的庇护者形象、变通执行中的共谋者形象等等。二是从问责的过程来看,一方面中国公民社会发育程度低,民众缺乏组织化^①,问责的过程中面临着民众个体与政府官员的不对称博弈困境;另一方面中国公共参与制度化程度低,民众制度内的利益表达渠道有限且效率低,维稳的大背景和不出事的逻辑,更是进一步挤压了民众制度内的利益表达渠道。三是从问责的结果来看,地方政府缺乏有效的回应和解决机制,地方政府要么是“不出事”逻辑下的“消息封锁”“围追堵截”和“摆平理顺”,要么是“向上看不向下看”逻辑下的“反应迟钝”“云淡风轻”“不理不问”。受以上三重现实因素的制约,普通的社会问责行为无法有效地传递问责诉求、披露问责信息、激活行政问责,只有采取更为激烈、社会关注度更高的抗争行为。正如有研究指出的,社会抗争作为一种“闹大”行为,是一种通过横向动员来达到纵向动员的效果,即通过横向的民众动员来让更多人知道,进而产生更大的舆论压力,呼吁或迫使上级政府及官员来解决问题^[12]。

①以《人民日报》《中国青年报》《南方都市报》为抽样单位进行的统计显示:2003—2012年发生的共192起问责事件中,问责均为公民个体通过网络或其他形式发起的,而社会组织并未发挥其应有的功能。参见:宋涛．问责机制与网络问责创新内涵的实证检验[J].中国行政管理,2013(9):25-29。

第二,以绩效评估为主的强制机制。民众的社会抗争作为一种信息机制,它旨在有效地传递社会问责诉求、激活行政问责。那么,社会抗争是如何激活行政问责的?行政问责又是如何来实施强制机制的?就前者而言,在中国,民众与中央政府是一种委托—代理关系,中央政府建基于民众的合法性认同,由于选举制度的滞后性发展,稳定也就成为执政者衡量民众认同和政权合法性的最重要标准^[13]。社会抗争及其所带来的社会不稳定在很大程度上削弱了政府的合法性资源,从而引起了中央政府的高度重视,激活了纵向的行政问责。就后者而言,中央政府的行政问责主要表现为对绩效评估的应用,即中央政府掌握了地方政府的人事权并通过绩效评估的方式来对地方主要党政领导干部进行奖惩和任免,因此,绩效评估也就成为约束地方政府行为的一种有效强制机制。面对民间高发的社会抗争和问责诉求,中央政府开始重新审视和调整绩效评估机制,一方面,增加了维稳内容,并且在维稳中实行“一票否决制”,即对因维稳不力而造成重大不稳定事件及严重后果的党政领导干部,予以降级、停职、罢免、剥夺荣誉称号、扣发奖金等处罚,2009年颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》更是标志着维稳作为绩效评估机制的制度化。另一方面,强化了民生导向,针对社会抗争对于民生问题的关注,党和政府开始强调“保障和改善民生”,这种注意力的转移直接驱动了绩效评估的转型,在中组部颁发的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的实施意见》《体现科学发展的党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等文件中,民生已经成为中央政府衡量地方政府绩效的重要指标。

第三,以迎合型公共服务为主的问责绩效。正如“压力型体制”所强调的那样,中央政府维持了对地方政府的强力控制,地方政府的行为会随着中央政策目标优先顺序的调整而随之改变。中央政策向民生的倾斜和绩效评估的民生导向也带动了地方政府行为的转型,保障和改善民生也日益成为地方政府工作的核心,民生工程也逐渐成为地方政府的口头话语和工作中心。这也可以从各地的新闻报道中体现出来,如《地方两会财政支出向民生倾斜,追求有福利的增长》《成都两会:财政“账本”,温暖百姓民生账》《广州:“民生实事”引领“民生财政”》《河南省财政厅报告解读:“数里行间”展示民生与发展》。毋庸置疑,地方政府对于民生的关注和对于公共服务的倾斜,显然来自于中央政府的压力和驱动,地方政府官员对于发展民生的青睐,也显然是基于保持职位和政治晋升的需要与冲动。为此,笔者将地方政府这种基于中央绩效评估导向而非民众需求导向的公共服务供给动力和行为称为“迎合型公共服务供给”,而地方政府基于中央绩效评估和压力而表现出来的“迎合型公共服务供给”,最终满足了民众日益增长的公共服务需求,可称之为“延伸型公共服务供给”。换而言之,地方政府的公共服务行为表现为如下的逻辑链条:民众的公共服务需求输入→中央绩效评估的民生导向→地方政府的公共服务供给。

2003年的非典危机诱发了中国的问责机制,在社会的压力下,中央免去了卫生部长张文康、北京市长孟学农的职务,在此之后,中国问责机制也经历了一个从“不问责”到“问责”、从“内部潜规则”到“成文规定”、从“弹性问责”到“刚性问责”、从“行政一把手问责”到“党政一把手问责”的发展过程^[14]。2008年更是出现了问责风暴,在“瓮安事件”“东阳事件”“孟连事件”“府谷事件”中,一大批党政官员相继被问责。2008年的问责实践又进一步推动了问责机制从“人治”向“法治”的转变,其标志就是2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的颁布,受该规定的影响,各地相继出台了相应的问责法规。中国政治问责的发展是社会力量和官方力量、社会问责和行政问责共同作用的结果。正如相关研究所指出的那样,政府不会自动运作并产生绩效,它只有在受到特定的问责机制的作用下才会产生绩效^[15]。中国政治问责的发展及其制度化也进一步助推了中国政府模式的转型和公共服务型政府的兴起。

有关中国政治问责的解释可以说是众说纷纭、莫衷一是,笔者在摆脱“唯选举论”的西式思维下,转而寻找中国政治问责的本土解释,并提出了复合型问责这一竞争性概念。复合型问责在中国不仅有着深层的制度基础和鲜活的实践表现,更是成为中国政府化解社会矛盾、回应社会诉求、提升公共服务、重构政治秩序的重要方式。然而,学术研究始终是一个“在理想和现实之间寻找平衡点”的过程,当前的复合型问责在发挥问责效用的同时,其“合理性”和“有效性”仍存在进一步讨论的空间,这包括如下三方面。

第一,问责诉求的“天花板”问题,即民众的问责诉求传递到哪一个层级才会被关注和解决,进而激活行政问责的运作。复合型问责的核心在于通过社会问责来激活行政问责的运作,然而,在中国的多重委托—代理关系结构下,民众与各级地方政府并不存在直接委托—代理关系,所以,民众并不清楚问责诉求的“天花板”究竟在哪一个层级,进而会追求无休止的“闹大”,尽量“往上捅”。第二,存在治理性问题意识形态化的风险。在复合型问责模式下,民众会通过上访、“闹大”等方式来激活行政问责的运作,从而将大量的基层治理问题上聚中央,将民众对基层政府的不满转变为对中央政府的不满。正如有研究所指出的,上访改变了中国“信中央不信地方”的级差性政治信任结构,其中,到过省级政府和北京的上访者,对包括中央和省级政府的信任度明显降低^[16]。这也表明,当前的复合型问责结构存在着日常治理问题意识形态化的风险,最终会将一个技术性治理问题衍生成一个合法性问题。第三,行政问责对于人大问责的挤压。复合型问责对于行政问责的过度依赖,最终形成了一种问责上的制度惰性和路径依赖,挤压了人大问责的空间。从政治问责实践来看,人大的职能履行高度依赖党政领导一把手的支持,这最终造成了行政问责对于人大问责的功能替代并催生了民众“信访不信法”的问责实践,从而虚化了人大的问责功能,偏离了中国的宪制结构。从本质上来说,上述三个问题的核心在于中国问责的“过度行政化”,以“行政吸纳政治”的方式来解决中国的问责问题,不仅扭曲了中国的宪制结构,造成了人大问责的长期缺位,更是存在日常治理问题意识形态化的风险,进而消解着国家政权的合法性。因此,从长远来看,中国政治问责的发展和制度建设需要回归中国的宪制结构,发挥各级人大的问责功能,使人大真正运转起来,这才是中国政治问责的最终归宿。