目前,我国城市土地有偿市场已经形成,但城市土地供应是现有土地制度下的以政府作为供应主体的特殊土地供给模式,由此,城市土地供应也成为政府进行土地资源合理配置、宏观调控城市土地市场的重要手段。然而,我国城市土地供应在实践中却存在无序扩张、用地结构不合理、土地违法使用等诸多现实问题。因此,对土地供应绩效进行科学评价是提高土地利用效率、完善土地供应机制不可缺少的环节。

关于城市土地供应绩效及影响因素的研究,国外学者主要侧重于土地供应数量、位置与价格的相互关系和土地供给调控的效果等方面。Monk&Whitehead(1996)探讨了土地规划对土地供给、价格的影响^[1];Pryce(1999)采用两阶段最小二乘法研究得出英国住房弹性和土地供给之间存在密切相关关系^[2];Lai&Wang(1999)研究了开发商的供给决策与政府土地供应之间的相互关系^[3];Bramley&Leishman(2005)在采用面板数据进行测度和模拟的基础上提出规划管制是影响住房市场均衡的显著因素^[4];Brueckner(2007)实证检验了城市增长边界、开发密度限制等土地供给政策的影响^[5];Gyourko&Albert(2008)通过对美国区域土地供给调控的估算提出地区环境的重要作用^[6] ;Costello&Rowley(2010)分析了土地供应数量对住房价格的影响^[7]。国内学者的相关研究主要集中在关于土地功能实现程度的评价及土地管理等方面,郑新奇、王筱明(2004)利用数据包络方法研究了城镇土地利用结构的效率^[8];蒋涛(2005)研究提出不同市场条件下的城市土地供给对其土地市场价格有不同影响结果^[9];刘晓英(2005)研究认为土地供应对房产价格的影响具有阶段性^[10];柯善咨、何鸣(2008)则通过实证方法提出土地供给对地级以上城市的地价有显著影响^[11];黄忠华等(2009)对上海土地供应对住房价格影响进行了实证研究^[12];李宏芸等(2012)采用DEA模型对重庆市土地供应效率进行分析的结果是效率普遍偏低^[13];王良健等(2014)对我国省际土地供应绩效进行实证评估的结果为大部分地区土地供应综合技术效率呈逐年下降趋势^[14]。

以上研究主要从土地供应政策执行效果方面来进行,研究方法主要采用德尔菲法、主成分分析法及模糊综合评价等,指标权重的处理较主观。近年来有的学者采用数据包络分析方法(DEA)对城市土地供应绩效进行评价,取得了较好的研究成果。本文采用DEA—Tobit两阶段分析方法对沈阳市土地供应绩效进行全面评价。

一、沈阳市土地供应现状

沈阳市区面积为3 471 km²,建成区面积455 km²,目前同抚顺、本溪、辽阳、鞍山、营口、铁岭和阜新等城市的同城化发展迅速,对建设用地的需求增长较快,导致土地供应规模不断加大,但同时经济发展与土地利用的矛盾也逐渐突出。2002年,《沈阳市土地交易市场管理办法》实施,土地储备交易制度由此建立,要求土地出让以拍卖、招标及挂牌等市场化方式运行。沈阳市出让土地的数量在经历了“非理性”的较大波动后,近年已趋于稳定,收益也逐步实现了稳定增长,对促进房地产市场的稳定和实现资源的优化配置发挥了积极的作用,具体数据参见表 1。

在经济快速发展的基础上,沈阳市土地供应面积2011年达到最高值6 391.46万m²,土地出让面积为4 457.02万m²,居全国第一,其中工业、商业、住宅用地分别为1 986.54万m²、437.03万m²、1 953.95万m²,占出让总量分别为44.6%、9.8%、43.8%,而工业、商业、住宅供应土地起始楼面价分别为479元/m²、1 436元/m²、1 383元/m²。这种出让土地面积过大的情况,反映了开发商一定程度上非理性拿地的现象,由此也造成一定的隐患和土地的粗放使用。随着近两年房地产政策的从紧取向,土地出让面积有所下降。2015年,沈阳市供应的土地面积为1 459.11万m²,土地出让面积为1 200.82万m²,其中工业、商业、住宅用地分别为848.01万m²、21.69万m²、315.37万m²,占出让总量分别为70.6%、1.8%、26.3%,而工业、商业、住宅供应土地起始楼面价分别为490元/m²、3 238元/m²、1 778元/m²。

二、沈阳市土地供应绩效的DEA分析 1. 评价模型设定与数据来源

数据包络分析(DEA)是Charnes&Cooper于1978年首次提出的评价具有相同类型的多投入、多产出的决策单元(简称DMU)是否相对有效的一种非参数统计方法,本文采用DEA模型测算沈阳市的土地供应绩效。

在本文DEA方法评价沈阳市土地供应绩效中,以时间为决策单元DMU。土地供应绩效既要注重经济效益,也要关注社会效益和环境效益,在借鉴其他学者研究经验的基础上本文选取的输入指标为土地供应面积(万m²)、固定资产投资额(亿元)、第二产业和第三产业的就业比;输出指标为GDP(亿元)、人均GDP(元)、土地出让金(亿元)、人均住宅面积(m²)、人均绿地面积(m²)。本文采用年度数据,样本区间为2006—2015年,数据来源为沈阳市统计年鉴、沈阳市国土局及Wind资讯金融终端。

2. 评价结果及分析

运用Deap 2.1软件对沈阳市土地供应绩效进行DEA分析,其具体结果参见表 2、表 3。

由表 2可见,在经济效益方面,沈阳市土地供应效率2006—2015年平均综合技术效率为0.949,平均纯技术效率为0.991,平均规模效率为0.957。2006年、2010年、2012年、2014年、2015年土地供应效率达到了综合技术效率有效状态,且规模收益不变,达到了最大产出规模点,但各年的土地供应量并不都是最多的,特别是2014和2015年,土地供应量已大幅减少,综合技术效率仍表现为DEA有效,表明土地供应量并非越多越好,而要与其他要素投入合理配比才能达到DEA有效;2007—2009年、2011年和2013年土地供应效率为非DEA有效,其中2007年和2013年纯技术效率达到有效性,规模效率低是造成综合技术效率无效的主要原因,说明这两年投入产出比例未达到适度规模,而且2007年是规模收益递减的趋势,2013年是规模收益递增的趋势,2008年、2009年及2011年,土地供应综合效率低是纯技术效率和规模效率两方面低下造成的,特别是2011年,土地供应的纯技术效率和规模效率都是研究期间最低值,导致其综合技术效率最低。由表 3可见,在社会环境效益方面,沈阳市土地供应效率与经济效益相近,2006—2015年平均综合技术效率为0.951,平均纯技术效率为0.959,平均规模效率为0.991,显示人居环境方面土地规模越来越优化。2006—2009年和2015年土地供应效率达到了综合技术效率最佳状态,且规模收益不变,达到了最大产出规模点;2010—2014年土地供应效率为非DEA有效,2010—2013年,土地供应综合效率低是纯技术效率和规模效率两方面原因造成的,特别是纯技术效率在各年都低于规模效率,说明土地利用从社会环境来看在结构上、集约化等方面还存在不足,特别是2014年,综合技术效率无效的是因为纯技术效率低单一因素导致的。

综合经济效益与社会环境效益两方面,沈阳市土地供应只有2006年和2015年综合技术效率都达到最佳,其他年份并没有实现二者的统一,2007—2009年,沈阳市土地供应的经济效益没有达到综合技术效率最佳,2010年、2012年和2014年沈阳市土地供应的社会环境效益没有达到综合技术效率最佳,而2011年、2013年两方面都没有达到综合技术效率最佳。

进一步对非DEA有效年份进行投影分析,从经济效益来看,2008年、2009年、2011年,沈阳土地供应、固定资产投资额都存在一定程度的剩余,第二产业的劳动投入相对较多,说明城市建设资金利用不充分、劳动力资源配置不合理,使土地资源未得到充分有效的利用,2009年和2011年存在产出不足,见表 4。从社会环境效益来看,2010—2014年,沈阳土地供应、固定资产投资额都存在一定程度的剩余,其中2011年和2012年土地供应剩余较多,而固定资产投资剩余逐年增加,第二产业的劳动投入相对较多,2010年和2012年人均GDP存在产出不足,人均住宅面积、人均绿地面积分别在2011年和2012年后逐渐改善,见表 5。

三、沈阳市土地供应绩效影响因素检验 1. 评价模型设定

应用回归模型分析影响沈阳市土地供应绩效的影响因素,以DEA模型所测算的土地供应效率值作为因变量,各种影响因素作为自变量。因为作为因变量的效率值介于0~1之间,属于受限制情况,所以采用随机效应Tobit回归模型,见式(1):

${{y}_{it}}=\left\{ \begin{align} &{{\beta }^{T}}{{x}_{it}}+{{\varepsilon }_{it}},{{\beta }^{T}}{{x}_{it}}+{{\varepsilon }_{it}}>0 \\ &0,\text{ }{{\beta }^{T}}{{x}_{it}}+{{\varepsilon }_{it}}\le 0 \\ \end{align} \right.$

(1)

式中,y_it为因变量;x_it为自变量;β^T是未知参数向量;ε_it~(0,δ²)。

自变量的选取:

(1) GDP增长率。以GDP年均增长率表示城市经济的发展水平。一般而言,城市经济发展水平越高,对土地的需求越旺盛,也越能为土地利用提供雄厚的资金保障,同时吸引各种人才和先进技术等生产要素,从而提高土地的利用效率。但是,如果地方政府官员在以GDP增长率为主要考核晋升指标的背景下大规模为招商引资供应土地,甚至存在土地违法行为,那么较高的经济发展水平往往是以过量低效的土地供应为代价的。因此,经济发展水平对土地供应绩效的影响方向可能是不确定的。

(2) 城镇化率(非农业人口占总人口比重)。城镇化是农村人口不断向城市转移的过程。在城镇化推进的过程中,城市规模必然有不断扩大的压力和趋势,而城市土地是有限的,由此会促使土地上的经济要素增加以便更充分利用有限的土地,所以城镇化水平越高存量土地的供应绩效应该越好。

(3) 第二、三产业产值比重。在城市经济发展的过程中,产业结构会呈现出以第二产业为主到以第三产业为主的渐进升级规律。从产业的供地方式来看,我国工业用地在2006年国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》以前,主要采取协议出让方式,通过大规模廉价供应工业用地来加快经济发展,2006年以后虽然采用“招拍挂”方式出让,但因为缺乏监督惩罚机制,地方政府依然经常利用廉价土地吸引投资。而第三产业几乎全部是以“招拍挂”的市场化出让方式完成土地供应的,附加值也较高。因此从理论上来看,随着产业结构的升级,土地集约利用程度加强,土地供应绩效提高。 (4) 土地管理执法力度。通常情况下,在地方政府的土地供应中,如果土地管理部门针对土地违法行为的执法力度大,土地供应的违法现象就会得到较好的控制,土地供应绩效也会相应提高。本文以土地违法结案面积/土地违法立案面积来表示土地管理部门执法力度。

具体回归模型见式(2):

$T{{E}_{t}}=\text{ }{{a}_{0}}+{{a}_{1}}gdp{{r}_{t}}+{{a}_{2}}pop{{u}_{t}}+{{a}_{3}}indus{{l}_{1t}}+{{a}_{4}}indus{{l}_{2t}}+{{a}_{5}}shhi{{s}_{t}}+{{e}_{t}}$

(2)

其中: TE_t表示时间t的土地供应综合技术效率值;a表示待估参数;gdpr表示人均GDP;popu表示城镇化率;indusl₁表示第二产业占GDP比重;indusl₂表示第三产业占GDP比重;shhis表示土地管理执法力度;e表示随机扰动项。

2. 实证结果分析

采用Stata 10.0软件对式(2)进行回归分析,变量采用自然对数形式,鉴于时间序列数据常常存在比较显著的自相关性,所以本文在参数估计中采用了一阶广义差分法,结果见表 6。

由表 6可见,沈阳市土地供应绩效的经济效益方面:经济发展水平与土地供应绩效呈正相关关系,影响弹性为0.277 2,且在5%水平上显著,表明沈阳市在经济快速发展的过程中,汇集了技术、人才等优势,使土地供应在数量增长的同时也提高了利用效率;城镇化率与土地供应绩效呈正相关关系,影响弹性最大为1.871 3,且在1%水平上显著,表明城镇化水平对土地供应绩效有明显的影响,随着城市化水平的提高土地越来越稀缺,由此可以促进人们更加集约地利用土地。第二产业产值比重对土地供应绩效呈负向影响,影响弹性为1.433 2,在1%水平上显著,表明沈阳市工业用地仍然存在大规模廉价供地的现象,当然,工业用地因为远离城市中心而地价较低也是一个事实。第三产业产值比重对土地供应绩效呈正向影响,影响弹性为0.354 3,在1%水平上显著,表明第三产业用地以市场化出让方式为主大大提高了土地的利用效率;地方土地管理执法力度与土地供应绩效呈正相关关系,影响弹性仅为0.055 1,且没有通过显著性检验,表明地方土地管理部门对土地违法的执法力度虽然可以提高土地供应绩效,但目前沈阳市因为对土地违法的监督执法能力有限,立案数量不多,没有对提高土地供应绩效产生明显影响。

沈阳市土地供应绩效的社会环境效益方面,经济发展水平与土地供应绩效呈正相关关系,影响弹性为0.187 6,在5%水平上显著,表明沈阳市在经济快速发展的过程中,人们的居住条件也不断提高;城镇化率与土地供应绩效呈正相关关系,影响弹性为1.365 5,且在5%水平上显著,表明随着城市化水平的提高虽然土地越来越稀缺,但城市建设和房地产业快速发展,导致土地供应的社会环境效益越来越好;第二产业产值比重对土地供应绩效呈负向影响,影响弹性为1.225 6,在5%水平上显著,第三产业产值比重对土地供应绩效呈正向影响,影响弹性为0.287 4,没有通过显著性检验,表明产业结构升级对土地供应的社会环境效益影响没有经济效益影响大;地方土地管理执法力度与土地供应绩效呈正相关关系,影响弹性为0.068 2,在1%水平上显著,表明地方土地管理部门的执法力度对土地供应的社会环境效益影响比对经济效益影响更为显著。

四、结论与建议

城市土地资源的优化配置是经济社会发展的重要条件,也是城市土地管理的重要目标。利用DEA方法可以比较精确地评价城市土地利用的总体效率、用途,并利用其投影理论指出不足的改进方向,所以DEA分析模型可以成为土地市场动态监测中评估土地供应效率的一种科学、有效的方法。本文应用DEA模型对沈阳市2006—2015年土地供应绩效进行评价的结果显示,沈阳市土地供应综合技术效率总体不高,既有纯技术效率的影响也有规模效率的影响,而且往往不能实现经济效益和社会环境效益两方面的统一,土地的规模收益有相当年份都表现为规模报酬递减,说明沈阳市经济发展过程中土地供应要素投入规模有很多时候超过了最优规模。

通过对沈阳市土地供应绩效影响因素的检验,发现经济发展水平、产业结构升级、城镇化水平及土地管理执法力度对土地供应绩效都有正影响。据此,要提高沈阳市土地供应效率,就要构建土地供应与产业结构升级的良性互动机制,实现城市土地供应的市场化运作,加大非法供地环节的打击力度,促进城镇化健康有序地发展。当然,土地供应绩效评价是一项复杂的系统工程,其中包括政府、居民、企业、开发商等多方利益主体,所以评价的标准不是单一和绝对的,受研究数据、样本选择的限制,在影响因素的考虑上可能存在缺失之处。