国际经验表明, 货币国际化的实现往往离不开离岸金融市场的推动作用, 人民币国际化亦然。离岸金融市场是指独立于在岸市场金融循环系统的特殊制度安排^[1]。因而法律制度建设对离岸金融市场而言至关重要, 是保证其有效运行、提升市场竞争力的基本条件。目前, 我国人民币离岸市场仍处于初级探索阶段, 如何构建完善的离岸市场法律制度成为人民币国际化面临的主要挑战之一。本文拟从货币国际化角度, 对人民币离岸市场发展所面临的法律问题进行梳理, 并提出针对性完善对策。

一、人民币国际化对离岸金融市场的制度需求

离岸金融市场是实现货币国际化的重要制度性工具。由于具有监管宽松、竞争充分、交易成本低、市场高度开放等特点, 离岸金融市场可为各国经济主体在交易中使用第三方货币提供便利性和安全性, 从而提高主权货币的使用程度和国际需求。对于人民币国际化而言, 离岸金融市场具有额外的制度意义。在我国资本账户有限开放的背景下, 人民币国际化将长期依赖离岸市场的合理布局^[2]。

1. 离岸金融市场有助于推动人民币国际化纵深发展

货币国际化就是一国主权货币在境外流通, 并发挥价值尺度、交易媒介和储备货币国际职能的动态过程。一般而言, 货币国际化要经历从国际贸易结算货币, 成长为资本交易货币, 最终实现国际储备货币的发展路径^[3]。尽管我国致力于“双轨制”同时推进人民币在贸易和金融交易中的跨境使用, 但当前人民币国际化的主要驱动力仍来自于跨境贸易结算方面^[4]。据统计, 截止到2014年, 经常项目下人民币结算金额达到16.7万亿元, 而同期人民币直接投资结算金额仅为2万亿元, 离岸人民币债券余额为5 304.8亿元, 外国债券发行总额仅为46.3亿元^[5]。可见以货币国际职能实现程度衡量, 人民币投资货币和储备货币职能实现仍然有限, 人民币国际化总体上仍停留在初级阶段。虽然以贸易结算开启人民币国际化进程具有一定优势和必然性, 但单纯依赖贸易结算显然无法实现人民币国际化的可持续发展。这是由于从货币价值量看, 跨境贸易结算只将焦点放在“实际需求”为基础的国际贸易上, 其涉及的货币价值量远远低于国际金融市场上的货币金额, 无法支持大规模的人民币跨境输出。当前我国人民币跨境贸易结算更呈现出进口结算为主、出口结算为辅的结构性失衡问题, 这种结算职能的“跛足”状态反而加剧了我国外汇储备规模的持续增长, 导致人民币更多地暴露于美元风险之中, 不利于人民币国际化的平稳发展^[6]。因而未来人民币国际化要纵深发展, 必须由贸易结算货币初级阶段向投资货币、储备货币转型, 人民币的资产性需求应当成为未来人民币国际化的主要支撑。

人民币资产性需求的实现需要以国际流动性为基本支持, 并依赖深度、开放的金融市场^[7]。因而从长远来看, 人民币国际化的转型最终离不开境内资本项目开放和金融市场的纵深发展。但目前我国资本项目开放的前提条件仍不成熟, 金融体系改革完成仍需时日, 当下境内金融市场制度瓶颈阻碍了非居民人民币投融资需求的实现。为了不贻误人民币国际化的先机, 离岸金融市场成为人民币国际金融交易的主要场所^[8]。作为资产交易中心, 离岸金融市场具有完善的金融基础设施和法律体系等制度优势, 通过提供人民币借贷、人民币债券发行等一系列金融产品和金融服务, 可以显著扩大人民币对外输出渠道和输出体量, 同时激发非居民使用和持有人民币的意愿, 刺激国际社会对人民币资产性需求的增长。当离岸金融市场人民币的规模不断扩大、业务品种逐渐丰富并被广泛使用于国际资本交易时, 人民币就可以成为国际投资货币, 进而最终向储备货币职能迈进。因而离岸金融市场是我国可以预见的时间内、长期保持资本项目管制的背景之下, 提高人民币国际吸引力的重要务实性技术解决方案。离岸金融市场的建设可以使人民币国际化摆脱过度依赖交易性需求的困境, 推动国际社会对人民币的资产性需求。

2. 离岸金融市场可以加速我国金融体系改革

离岸金融市场不仅可以短期内充当资本项目开放的过渡性制度安排, 而且其对在岸金融体系改革远期目标的达成也起到了极大的推动作用。尤其国际银行设施型(IBF)离岸市场的制度创新, 对一国金融自由化的实现和国际金融中心的建立具有缓冲作用和示范意义^[9]。

首先, 人民币离岸金融市场的运行对资本项目开放具有一定程度的替代效果, 通过针对离岸市场放松金融管制实质加速了我国资本项目开放进程。例如, 允许金融机构将海外融到的人民币投资于境内银行间债券市场的举措本质上和QFII制度类似; 允许人民币在香港离岸市场兑换为港币, 再自由兑换为其他硬通货, 就避开了境内资本项目管制限制, 间接实现了资本项目的开放; 允许境外非居民在人民币离岸金融市场发行人民币计价债券融资, 也无须境内资本市场的开放。这意味着现阶段主动培育人民币离岸市场, 在效果上相当于资本账户完全开放之前的过渡性金融安排, 并为境内资本项目有序开放积累了经验, 赢得了缓冲时间^[10]。

其次, 人民币离岸金融市场可以对在岸金融市场改革起到示范作用。离岸金融市场伴随着经济全球化和金融自由化过程产生, 其属于国际金融市场的核心组成部分, 主要依据国际通行惯例开展金融业务。人民币离岸业务的开展可以成为国内金融市场与国际金融市场接轨的中介桥梁, 通过学习国际金融交易先进经验提升国内银行竞争力, 促进国内金融体系完善, 刺激金融基础设施发展。同时, 由于人民币离岸金融市场不受制于境内外汇制度管制, 可以形成一个完全市场化的人民币利率指标, 从而为境内利率和汇率制度改革提供标杆参照, 充当规避外汇风险的金融工具, 便于央行对外汇市场进行有效的调控^[11]。

综上所述, 当前人民币国际化进程的推进极度依赖人民币离岸市场路径, 其一方面使人民币国际化可以规避境内制度瓶颈实现资本货币职能转型, 另一方面可以加速境内金融体系改革, 促进人民币国际化的真正实现。

二、人民币离岸市场法律制度问题

根据离岸金融市场的划分标准, 人民币离岸金融市场可分为欧洲人民币离岸市场和IBF型人民币离岸市场两种。总体上看, 人民币离岸市场建设仍处于初级探索阶段, 两类离岸市场由于各自运行机理不同, 分别面临着不同的法律制度问题。

1. 欧洲人民币离岸市场法律制度问题

建立欧洲人民币离岸市场的基本原理是我国政府确定国际金融中心选址后, 允许一定量的人民币流向离岸市场形成资金池, 进而开展人民币离岸金融业务。建立欧洲人民币离岸市场成败的关键取决于如何在我国资本项目管制存在的情况下, 保障人民币跨境流动以供给海外人民币业务的资金需求。

从离岸市场建立的一般规律考察, 不同程度地放松货币跨境流动限制, 是保障离岸市场货币流动性、安全性和盈利性的基本前提条件。对于人民币等非自由兑换货币来说, 一定政策条件下也可以形成该货币的离岸金融活动, 只要这种货币资金存在需求和供给, 银行可经营该货币的借贷业务且不受货币发行国法规约束^[12]。所以相较于自由兑换货币, 人民币离岸市场必定属于政策推动型而不可能是自然形成型^[13]。欧洲人民币离岸市场的形成和发展主要依赖我国政府的授意和政策配合, 以保障在我国存在资本项目管制的情况下满足资本跨境流动和货币业务开展的基本条件^[14]。但从目前欧洲人民币离岸市场发展情况来看, 虽然我国政府已经制定了一系列政策支持离岸市场发展, 但这些政策支持并未形成足够的政策驱动力, 欧洲人民币离岸市场仍受到抑制未真正发挥潜力形成全能型离岸金融市场。

首先, 欧洲人民币离岸市场欠缺充足的资金流出制度安排。离岸金融市场发展的前提条件是在岸市场提供稳定持续的本币输出, 当境外人民币存款形成一定规模资金池时开展人民币金融服务, 实现境外离岸市场资金的自我循环。目前欧洲人民币离岸市场获取流动性支持的主要途径包括货币互换协议、人民币跨境贸易结算和QDII制度, 但这些措施都不足以为海外人民币资金池的继续扩展提供充分的流动性保障。货币互换协议并不是长期稳定的货币输出途径, 且经过货币互换协议取得的人民币资金并不一定被投放别国货币流通系统。QDII制度本身受到主体资格、投资额度、投资方向、投资范围、资金流动限制等种种约束, 其能够提供的资金相比欧洲人民币离岸市场的市值而言“杯水车薪”。因而人民币跨境贸易结算是目前最主要的人民币输出渠道, 为积累离岸人民币账户流动性创造了强有力的市场机制^[15]。但相比我国目前巨大贸易结算规模, 贸易项目下人民币流动性也存在极大的局限性。据香港金融管理局统计, 截至2014年人民币境外存款约1.5万亿元, 仅占在岸人民币存款的1%左右, 而美元离岸存款与在岸存款的比例约达到30%;且70%的人民币存款位于香港, 其他人民币离岸市场仍面临严重的流动性短缺, 市场增长乏力。

其次, 欧洲人民币离岸市场资金回流机制有限。在人民币离岸市场发展初期、境外循环机制尚未建立的情况下, 必须建立畅通的人民币回流机制协调境内外市场, 以降低人民币持有风险、增强非居民持有人民币的意愿, 否则欧洲人民币离岸市场只是经营人民币离岸存款的“死水”, 无法真正发展壮大。但由于直接影响在岸市场, 我国对资金回流持有更为谨慎的态度。在资本项目管制的情况下, 我国仅为离岸人民币资金回流打开了几扇窗口:跨境贸易结算、外商直接投资、RQFII、三类机构投资银行间债券市场等途径。在现有的管理体制下, 只有出口试点企业才可以在出口贸易中使用人民币结算, 外商直接投资也需要个案审批, RQFII制度具有主体资格和数量配额限制, 银行间债券市场也仅对三类金融机构开放且需要监管部门审批。因此总体上人民币回流渠道仍然受到较多管制, 尤其资本项目下货币回流管制更为严格。国际经验表明, 国际货币通过外商直接投资和回流境内债券市场的资金总额占总回流资本的50%左右, 是主要的资本回流途径, 而我国资本项目下回流总额仅数千亿元, 占比不到15%。因而通过贸易结算流出的人民币资金仍主要以现金形式依靠银行清算渠道回流, 难以投资国内金融市场进一步降低了人民币的资产性需求。

2. IBF型人民币离岸市场法律制度问题

离岸金融市场独立于在岸金融市场循环体系, 这决定了其法律治理相比国内金融具有特殊性^[16]。从国际经验来看, 世界主要离岸金融市场所在地的法律法规都十分健全。反观我国IBF型人民币离岸市场的法律制度构建, 仍缺乏作为顶层设计的基础性法律, 且欠缺全面的离岸金融业务法规。

首先, 从宏观角度看, 我国人民币离岸市场有关法律规定散见于央行、外汇管理局、银监会等部门规章和各地方法规、政策性文件当中, 法律层级较低且呈现碎片化状态, 极易产生法律规定的空白及冲突^[17]。虽然我国于改革开放初期就允许银行开展离岸金融业务, 但人民币离岸市场的主要法律依据仍以1997年《离岸银行业务管理办法》及其相关实施细则为主, 规定落后并存在一定的矛盾冲突。2006年, 国家批准天津滨海新区作为离岸金融试点, 开启了我国离岸市场发展的第二阶段, 上海、深圳、海南等地也相继依托保税区或自贸区进行离岸金融试点建设。但我国并未制定统一的《离岸金融法》母法, 使得各试点离岸市场法律规定差异性大, 缺乏整体性、前瞻性的离岸市场法律框架。2009年央行等六部委联合发布《跨境贸易人民币结算试点管理办法》, 为全国范围内开展人民币结算业务提供了法律依据, 但全能型离岸金融市场不仅包括人民币结算业务, 还包括人民币交易业务、债券业务、期权业务等多种功能, 都需要专门的业务法规予以规定。

其次, 从微观角度看, 我国并未建立符合离岸市场特征需求的法律制度。离岸金融市场的法律制度与在岸市场存在本质区别, 具有多方面监管和制度优惠的特点。多方监管特征使得国际监管协调合作成为离岸金融市场实现有效监管的关键, 单独或双边管制几乎没有意义^[18]。而我国对离岸市场国际监管协调的规定几乎为空白。更为重要的是, 离岸市场制度套利产生的内在效率是离岸市场产生的本质动力。离岸市场相较于在岸市场存在宽松自由的金融管制、优惠的税收制度和保密条款等法律制度优势, 以较低的监管标准和离岸业务豁免性和例外性规定吸引国际金融资源。但我国离岸金融市场的制度优势并不明显, 人民币离岸市场国际竞争力仍较低。2013年上海自贸区批准设立, 因其拥有推进人民币跨境使用、汇率制度改革、资本项目可兑换等制度设计而被视为IBF离岸市场的雏形; 但除外汇管制放松方面外, 上海自贸区相关规定以原则性规定为主缺乏具体实施细则, 尤其缺乏税收优惠制度安排, 而税收优惠应当成为离岸市场制度优势的核心环节和优先考虑, 其是影响制度竞争力的直接要素。现实状况是我国中资银行离岸业务按照各地方税收标准执行, 离岸税收标准一事一议, 甚至对外资银行业并未出台任何相关税收优惠规定。可见我国IBF型人民币离岸市场与真正意义上的离岸市场仍相距甚远。

三、人民币离岸市场法制完善对策

人民币离岸市场发展的最终目标应当是资本项目取消后实现与在岸市场一体化发展, 形成全能型国际离岸中心^[19], 但采取怎样的法律制度路径达成这一目标无疑是更为关键的问题。从人民币国际化已有的推进策略来看, 我国采取了具有中国特色的货币国际化路径。在本国资本项目管制、金融市场并不发达的情况下推行人民币国际化, 以人民币跨境贸易结算为开端, 在风险可控的前提下推进人民币资产性需求, 并倒逼国内金融体系改革。这意味着我国人民币国际化采取的是有管理的渐进式路径, 作为整体战略组成部分的人民币离岸市场发展, 也同样应当遵循我国国情和离岸金融市场发展规律, 以辅助人民币国际化和金融改革为制度目标, 而不能本末倒置为推动离岸市场发展将国内金融体系暴露于风险之中^[20]。

1. 建立内外分离监管法律体系, 加强监管合作

一国的国内金融体系水平、宏观调控能力、经济实力等具体国情决定了其采取不同的离岸市场构建模式, 对于离岸市场法律制度而言影响最大的是管理模式标准。我国目前的金融基础设施、金融自由化程度和监管水平都决定了人民币离岸市场发展模式应当以内外分离型起步, 而不是内外渗透型更不可能是内外一体型、避税港型发展模式^[21]。内外分离模式并不是指在岸市场与离岸市场完全隔绝, 而是指在岸账户与离岸账户的独立、法律制度的独立。离岸市场与在岸市场实行不同的法律监管制度, 可以屏蔽离岸市场金融环境波动对在岸市场冲击, 同时又可借助离岸金融市场的示范效应促进中国金融市场的转型。因而离岸市场风险监管法律制度应当严格遵守内外分离的原则, 严格区分在岸与离岸业务和账户, 严格控制离岸业务和资金向在岸市场渗透。

美国国际银行设施就采取严密的账户分离措施, 限制向美国居民开放离岸金融业务。日本东京离岸市场的发展经验, 进一步印证了内外分离型离岸金融市场一旦出现渗透现象, 极易对在岸经济发展和金融稳定带来消极影响。因而人民币离岸金融业务监管制度核心应当是严格监管境内企业在离岸市场的融资与回流, 这样离岸市场的发展对境内人民币供应、外汇储备及跨境资本流动的影响都是可控的。具体而言, 我国应当对非居民与居民之间资金流动严格监管, 采取申报制度, 但对非居民之间的法律监管则可以适当放松。此外, 人民币离岸市场需要加强跨国风险监管合作和国际统一监管, 尤其在应对洗钱、逃税等违法犯罪时, 应当要求离岸市场与在岸市场有效协调。人民币离岸市场监管应当贯彻巴塞尔委员会对监管管辖权进行分配的理念, 明确东道国市场监管与母国并表监管的协调配合^[22]。加强跨国金融监管信息共享应当成为监管合作的核心内容, 人民币离岸市场需要建立监管报告制度, 要求开展离岸金融业务的金融机构向注册地国家、监管地金融机构进行信息披露。离岸市场的多方监管权力机构, 应当不以本国保密法作为构建有效信息披露网络的障碍。东道国也应当为其他监管机构提供必要的政策便利, 例如允许跨境现场检查、信息共享等互助措施。

2. 放松欧洲人民币离岸市场法律管制

作为政策推动型离岸金融市场, 放松政策管制是人民币离岸市场迅速发展的直接动力。但要在风险可控的前提下放松金融管制, 一方面政策放松的速度应当与监管制度有效性和境内金融改革程度相协调, 另一方面不能畏于风险止步不前贻误发展时机。破解这一困境的关键在于找准放松管制的先后顺序。

具体而言, 为平衡金融自由化和风险监管目标, 人民币离岸市场在建立之初仍有必要实行一定的外汇管制, 但应当渐进式打通资本项目下人民币循环流通渠道。第一, 由于资本流出对本国金融市场并不会造成过多影响, 我国应当大幅度放松人民币流出境内并放宽离岸市场准入, 使欧洲人民币离岸市场拥有足够大的人民币资金池以创新人民币金融产品的种类, 丰富离岸金融市场人民币业务范围, 拓展人民币的国际需求。当境外人民币资本存量逐渐增加, 离岸市场应当发行迎合市场需求的人民币金融产品, 人民币离岸市场就可以形成独立的体外循环, 盘活境外人民币资金累计的同时减少人民币回流境内的压力。第二, 外商直接投资和国内债券市场回流渠道应当是下一步发展的重中之重。目前我国债券市场容量巨大, 离岸资金回流国内债券市场产生的影响是实际可控的, 完全可以对离岸市场开放在岸债券市场; 而扩大人民币直接投资则可显著提高人民币的第三方使用程度, 且相较于股票市场风险较小^[23]。最后, 除直接投资和债券市场途径之外, 我国应当稳步扩大对离岸市场的RQFII合格机构主体范围和配额额度、大力发展人民币IPO等多种人民币资金回流渠道, 满足境外人民币持有者的投资需求。

3. 构建系统完整的IBF离岸市场法律制度群

IBF型人民币离岸金融市场应当具有更为前瞻性、系统性的法律制度规划, 建立完整的人民币离岸金融法律群, 以完善人民币业务的制度框架。

首先, 我国应当健全人民币离岸市场的法律制度框架, 以提供可预见、系统、稳定的法律制度基础。制定《离岸金融法》统一法, 协调整合各地方政策法规碎片化状态应当成为首要任务^[24]。我国境内离岸市场的构建目标应当不再局限于地方试点, 而是为推动人民币国际化进程和国内金融体系改革, 建立全方位的离岸金融中心。我国应当参照基本法首先制定《离岸银行法》业务法规, 明确离岸银行的法律地位, 扩大中外资银行离岸市场准入。除银行业务外, 人民币离岸市场还应当逐步开展证券、股票、基金、保险等金融业务, 建立相关离岸业务法规。

其次, 人民币离岸市场法律制度构建关键在协调优惠性制度安排和限制性监管措施的比例程度。根据国际经验, 放松金融管制、优惠税制、信息保密等优惠制度安排是离岸金融市场制度要素的首要条件, 而健全的监管制度则是离岸金融市场平稳运行的根本保障。优惠制度安排增加了市场监管的难度, 反之限制性监管措施也会影响优惠制度的实际效果。因此为平衡扩大市场准入和防范市场风险监管目标, 我国可以有效结合税收制度和信用评级制度作为市场化的法律监管手段, 人民币离岸金融市场中税收优惠制度可以采取有区别的层级管理, 面向信用评级高的国际金融机构等投资者实行税收优惠, 以优先引进优质的金融机构发展人民币业务, 使市场监管不以牺牲市场准入为代价。此外, 为平衡投资者隐私保护和打击金融违反犯罪监管目标, 人民币离岸金融市场在制定保密制度的同时应当加强信息共享, 允许内地税务机关以“国内利益”(domestic interest)要求获得相关客户身份识别信息, 以提高市场透明度防范逃税避税和洗钱等金融犯罪行为。