中国是一个单一制国家, 在这样一个体制下, 地方政府在政策制定过程中, 时常会受到中央政府的垂直干预。中央政府不仅拥有制定各领域大政方针和政策的权力, 而且还可以通过其合法性权力迫使地方政府遵从其意愿, 从而影响到地方政府的政策采纳。因此, 在研究地方政府政策制定过程中, 不得不考虑来自中央政府的强制压力。理解地方政府的政策制定过程必须深刻认识中央与地方关系的权力结构及其控制模式。这种有别于美国联邦制的央地权力关系模式, 对认识中央政府行动如何对地方政府的决策制定产生影响变得尤为重要。

中央政府可以通过哪些方式或手段对地方政府采纳某项政策实施干预?中央政府干预对地方政府的政策制定过程有什么影响?在政策扩散理论研究中, 水平式的学习、模仿和竞争是驱使政策扩散的主要机制, 而强制机制则强调垂直式的行政干预。本研究在政策扩散理论的基础之上, 结合中国政治结构的特点, 以中国的廉租住房政策为例分析中央政府干预与政策扩散之间的关系, 从理论上对政策扩散理论中的垂直扩散模式进行了修补与提升。

一、政策扩散理论研究述评

政策创新与扩散的研究最早可追溯到20世纪60年代末和70年代初, 沃克尔(Jack Walker)^[1]和格雷(Gray)^[2]的开创性研究是政策扩散研究的奠基性文献。随后吸引了政治科学、公共政策, 以及国际关系领域的许多学者关注该现象。沃克尔将政策创新定义为“不管某个项目或政策出现多久, 也不论其他政府是否已经采纳它, 只要某个政府之前没采纳而现在采纳就被称为政策创新”^[1]。罗杰斯(Everett M. Rogers)将创新扩散定义为“一项创新通过某种渠道随着时间流逝在一个社会系统的成员之间被沟通的过程”^[3]。因此, 政策扩散可以被定义为“一个政府的政策选择受到其他政府的政策选择的影响”^[4]。作为政策过程理论的一个重要分析框架, 政策创新扩散是从政策制定主体相互依赖的角度探究政策制定过程。

公共政策何以会在政府之间进行扩散?这几乎是每篇探讨政策创新与扩散的文献都力求回答的问题。学者们针对该问题提出了学习借鉴论^[5]、跟风模仿论^[6]、道义型扩散论^[7]、强制扩散论^[8], 以及政策竞争论^[9]等理论假说。Shipan & Volden^[10]对政策扩散的因果机制进行了系统总结:向早期采纳者学习、与邻近城市的经济竞争、模仿大城市的做法和源于联邦政府的强制(见表 1)。这些研究对理解公共政策扩散现象有很大帮助。

在政策扩散因果机制研究中, 强制机制强调的是一些行动者试图将它们偏好的政策解决方案强加给一个特定政府, 这个行动者主要指的是上级或中央政府。这种扩散类型也被西方学者称为垂直扩散模式, 该模式中有一个第三方权威政府, 可以通过其合法权力向创新者和学习者施加压力, 以此促进政策或项目的创新扩散^[11-12]。在垂直式扩散模式中, 大多数情况下中央政府扮演着第三方角色, 并主要通过行政指令和激励政策(胡萝卜和大棒)促使地方政府的政策创新及扩散。

然而现有文献对垂直式扩散模式的讨论主要强调外部强权主体的强制性权力对政策扩散的影响。事实上, 外部权力主体不仅可以通过正式的权力, 还可以通过多种多样的激励手段驱使政策扩散^[13]。西方学者对国家干预手段的概念内涵理解过于狭隘, 而且主要是在美国联邦分权式政治结构下讨论政策扩散的垂直模式。在中国这样的单一制国家中, 中央与地方之间的关系有其特色, 政策扩散的垂直模式需要在中国的政治结构下进行本土化修正。本文在中国政治结构下提出一个中央政府干预式政策扩散分析框架, 以中国廉租房政策为例, 具体分析中央政府是如何通过行政指令和多种激励手段促使政策扩散。

二、中央政府干预与政策扩散:中国政治结构下的一个分析框架

剖析中国政治结构下地方政府的政策选择行为, 不仅具有重要的理论价值, 更是完善政策制定过程和提升政策质量的重要前提。在我国, 中央政府具有政策决策的合法权力, 统一制定各领域的方针和政策。地方政府在一定程度上也拥有政策制定的权力, 然而在单一体制下的中国, 理解地方政府的创新扩散必须深刻认识中央与地方关系的权力结构及其控制模式。

中国的政治结构有两个重要特征。第一个特征集中在中央政府与地方政府的关系上, 垂直行政干预和财政分权并存。在一个单一制体制下, 垂直行政干预是应有之意。而1994年1月1日开始实施的分税制改革, 带有鲜明的财政联邦主义的特色, 彻底改变了中央与地方在财政分权关系上的逻辑。第二个特征集中在地方官员的人事安排和晋升体制上, 中国的地方官员晋升主要靠上级领导官员任命, 因此地方官员将注意力放在上级领导上。目前, 中央政府和上级政府设计了一套绩效评价体系, 以促使地方政府官员更加有效率地完成任务。

在中国这样独特的政治结构下, 中央与地方之间的关系会深刻影响政策扩散。基于上述认识, 本文从外部强制和内在激励两个视角, 依据行政指令机制和激励机制两个自变量, 试图构建一个中央政府干预式政策扩散分析框架。因此, 涉及到地方政府创新与扩散时, 中央政府可能使用两种主要干预手段去施加其影响力:① 外部强制, 即行政指令式干预, 是指中央政府通过出台政策、法规和规章等文本文件, 通过垂直领导关系促使地方政府采纳某项政策; ② 激励机制是指中央政府对地方政府采纳某项政策或项目提供的激励方式, 它将政府官员的预期收益与政策选择采纳联系了起来(见图 1)。激励机制具体可以从激励内容和激励方向两个方面来理解。在激励内容方面, 激励机制可以细分为经济激励和政治激励。经济激励主要是指中央政府以转移支付、财政补贴等方式给予地方政府财政、税收等方面的支持, 以促使地方政府行动与中央保持一致; 政治激励主要通过政治晋升、目标管理、问责机制等方式调动地方官员的积极性。在激励方向方面, 激励机制可以具体细分为正向激励和负向激励。正向激励指的是中央政府可以给地方政府官员政治晋升来奖励其服从行为; 负向激励指的是对于地方政府官员的胡作非为或不作为进行惩罚。

行政指令是指中央政府对下级政府的一种权力关系, 包括行政命令、政策、法规、规章和制度体系等。我国地方政府的权力来源于中央政府的一种授权, 在这种垂直式权力链条上, 地方政府接受中央政府的统一领导是应有之意。这种领导与被领导、指令与服从的关系是我国政府之间纵向权力关系的集中表现, 依赖于这种垂直式权威指令可以推动特定政策的广泛实施和扩散。在政策扩散理论研究中, 这种依靠强制或行政指令的扩散模式被西方学者描述为垂直扩散。在这种垂直扩散模式中, 地方政府被视为科层制结构中的被动接受者, 政策的采纳方并无主动采纳的意愿和动力, 而是迫于外在的压力不得已而为之。在我国, 这种垂直式扩散是一种普遍模式, 中央政府通过发布政策、法规、规章等正式文件要求地方政府随之出台某项政策, 以此种垂直行政指令驱使政策的扩散。

与通过行政指令直接干预的手段不同, 中央政府还可以通过某些激励手段间接影响地方政府的创新与扩散, 包括中央政府给予的经济激励和政治激励两种手段。如果中央政府能够给地方政府提供适当的激励, 则地方官员更有可能去采纳某项政策。在这样的情况下, 财政联邦主义是中央政府旨在影响地方政府政策制定最为明显和直接的方式^[14]。中央政府可以将财政收入转移给地方政府, 这些资金既可以帮助中央政府推行某个项目, 也可以作为激励地方政府行为的一种有效手段。例如, 在解决城镇企业职工养老保险个人账户空账运行问题时, 为了做实养老保险个人账户, 国务院决定2001年在辽宁省开展试点, 2004年扩大到吉林和黑龙江两省。实际上, 除了试点省份以外, 国务院出台的文件规定其他省份也可以进行自主试点。然而, 在面临巨大资金亏空又没有中央财政资金补助的情况下, 全国其他省份没有任何城市进行试点改革, 而在中央财政补助的黑吉辽三个省份中表现得却很积极^[15]。因此, 中央政府可以通过财政激励影响地方政府的行动及政策制定。

除了经济激励以外, 基于绩效评价的晋升激励机制是中国单一体制下最为鲜明和有特色的一种激励方式, 这种晋升锦标赛模式也被认为是中国经济增长的主要动力机制^[16]。在中国, 地方官员的人事安排和晋升主要由上级政府来决定, 因此自然而然就形成了“向上负责”的官员晋升模式。地方政府官员的政绩是其晋升的主要依据, 另外还有政治忠诚度、道德品质、廉洁奉公等方面的考量。因此, 地方政府官员不仅要创造出引人注目的经济绩效, 还要积极遵循中央政府的指令和指示, 贯彻上级政府的政策意图。考虑到这样一种晋升激励模式, 一方面中央政府可以通过晋升正向激励地方官员按照自己的偏好和意愿行事; 另一方面也可以通过考核、惩罚等负向方式避免地方官员的不作为。所以, 通过潜在的晋升激励机制, 中央政府就可以将某一政策或项目推广开来。图 2为本文提出的中央政府干预与政策扩散的关系机理图。

中央政府可以通过多种干预手段影响地方政府的创新及扩散, 其一是外部强制手段, 主要通过行政指令方式影响政策扩散, 其二是内在激励手段, 可以通过经济激励和政治激励影响政策扩散。西方学者提出的政策扩散理论中, 强调一种强制或垂直式扩散模式, 他们大多指出联邦分权式政治结构下行政指令在政策扩散中的重要性。在中国单一制政治结构下, 经济激励和政治激励也是驱动政策扩散的两种重要激励机制。下面将以中国的廉租住房政策为例, 具体剖析在中国政治结构下, 中央政府可以通过哪些方式影响政策在地方政府间扩散, 以及这些干预方式如何对政策扩散产生影响。

三、廉租房政策的创新与扩散过程

廉租房是指“向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房”。作为取消福利分房后中国城镇住房保障政策体系的重要组成部分, 廉租房成为解决城镇最低收入家庭住房问题的重要政策安排。从政策创新的来源来看, 廉租房政策的创新源于中央政府而非地方政府, 因为我国的廉租房政策是在中央政府的强烈要求推动下发展起来的。

为了对我国廉租房政策的创新扩散过程进行科学分析, 我们采取网络抽样的方法获取相关数据。使用因特网在百度、谷歌两大搜索引擎上, 以关键词“廉租房政策”“实施”“颁布”“出台”和中华人民共和国官方行政区划的省、直辖市、自治区及地级市名称结合起来进行反复检索, 并借助于地方政府颁布的廉租房政策规章文件, 以确定各地方政府出台廉租房政策的时间。通过网络统计和查询规章文件后发现, 中国大陆地区所有省份都已经出台廉租房政策。截至2015年4月, 中国大陆地区共有291个地级市, 我们一共搜索到278个地级市实施廉租房政策的数据, 有效样本占总样本的比例为95.5%。将获取的278个有效样本以年为时间单位考察廉租房政策在地级市区间的扩散曲线。以各地级市政府实施廉租房政策的时间为横轴, 以某年实施廉租房政策地级市的累积个数为纵轴, 做散点图结果见图 3。

由图 3可以看出, 廉租房政策自实施以来, 在地级市间有明显的扩散效应。根据廉租房政策的扩散曲线, 可以将廉租房政策在地级市间的扩散过程划分为三个阶段。

第一阶段, 廉租房政策创新和缓慢扩散阶段(1998—2003年)。这一阶段的突出特征是为解决住房货币化以来城镇居民住房难题, 中央政府作为政策创新者, 直接酝酿并制定出台多项廉租房政策, 而地方政府仅有少数地级市出台廉租房政策。这一时期内, 除了2002年有21个地级市政府出台廉租房政策以外, 其他年份开始实施廉租房政策的城市最多为16个。从1998年到2003年的6年时间内, 共有62个地级市政府出台廉租房政策, 占有效样本的比例仅为22.3%。总体来说, 这一时期属于廉租房政策缓慢扩散阶段, 地方政府主要可以划归到创新者和早期采纳者范畴。

第二阶段, 廉租房政策的快速扩散阶段(2004—2006年)。这一阶段的突出特征是廉租住房政策迅速在中国大陆城市间扩散开来, 各地城市政府掀起了制定廉租房政策规章制度的高潮。这一时期内, 共有200个城市制定并颁布廉租房政策, 占有效样本总数的72%。

第三阶段, 廉租房政策扩散的基本停滞阶段(2007—2010年)。经历了第二阶段的快速扩散后, 廉租房政策在城市间的扩散已经接近饱和状态。随后的几年内, 仅有少数城市发布了廉租房政策。

四、中央政府干预在廉租房政策扩散中的作用 1. 行政指令主导的扩散(1998—2003年)

在我国, 中央政府可以通过行政指令推动政策的扩散和广泛实施。行政指令在我国公共政策扩散中主要表现在:① 上级政府及部门通过“红头文件”直接嵌入下级政策制定者的政策议程设置活动, 以此推进政策扩散; ② 上级政府及部门直接介入政策内容本身, 推动公共政策内容的直接扩散^[17]。

从廉租房政策的创新与扩散过程来看, 中央政府一直都在使用行政指令手段来推进政策在地方政府的扩散。而在廉租房政策扩散的早期阶段, 中央政府主要运用行政指令方式来推动地方政府的政策制定, 主要表现在持续出台正式的“红头文件”, 并要求地方政府根据自身实际情况制定廉租房政策。例如, 在国家层面上, 1998年国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号), 通知要求对最低收入家庭提供廉租住房。该文件的出台标志着廉租房政策在我国的起步, 并逐渐发展成为解决低收入城镇居民住房问题的主要政策安排。继国务院出台23号文件之后, 1999年4月, 建设部颁布《城镇廉租住房管理办法》(建设部令第70号), 开始正式探索规范化的廉租房制度。2003年12月出台《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(建设部令第120号)取代70号令。2007年11月, 建设部联合其他各部委出台《廉租住房保障办法》。这些管理办法作为正式的文件规章具有合法的权力要求地方政府采纳该政策, 但这些文件虽然要求各地方政府结合自身实际制定廉租房政策, 但并未提出明确的政策目标, 对地方政府的激励机制只有原则性规定, 缺少具体制度安排。实际上, 到2002年, 35个大中型城市只有不到一半的城市出台了廉租房建设实施方案, 进展十分缓慢。而到2003年, 只有62个地级市政府出台廉租房管理办法。这些事实表明, 虽然中央政府可以通过以出台“红头文件”为标志的行政指令方式干预地方政府的政策制定, 但效果并不理想。1992年分税制改革后, 我国已经形成了一种财政分权体制, 中央政府如果仅仅只是通过行政指令来贯彻其意图, 而缺少有效的激励机制, 作为具有独立利益诉求的地方政府, 可能并不会将其纳入议程设置, 尤其是需要地方政府花费大量财政和税收的项目。

2. 政治激励主导的扩散(2004—2006年)

与中央政府直接以行政指令方式干预地方政府的政策制定不同, 中央政府还可以通过绩效评价、目标管理、问责机制、政治晋升等方式间接影响地方政府的政策采纳。在有限的晋升机会条件下, 地方政府就会展开相互竞争, 在竞争机制的驱动下, 政策会迅速在地方政府之间扩散。在廉租房政策扩散实例中, 政治激励是驱使该政策迅速得以在中国大陆铺开的重要手段, 对于地方政府的议程设置和政策制定有明显影响。

如前所述, 在廉租房政策发展的早期阶段, 中央政府一直通过行政指令方式推广该政策。而在2004年以后, 中央政府开始对地方政府是否实施廉租房政策进行评估, 并在2005年发布《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》(国办发〔2005〕26号), 该文件规定城镇廉租房建设情况要纳入省、市、县三级政府的目标责任制管理, 对任务目标进行考核。根据建设部通报, 截至2005年底, 已有北京等18个省(区、市)通过签定目标责任书等方式, 将廉租住房制度建设纳入对市(区)、县政府目标责任制管理, 明确了最低收入家庭住房保障目标及具体考核办法, 河北等11个省、自治区, 地级以上城市全部实施了廉租住房制度^[18]。从这些事实可以看出, 通过建立以晋升为主要的绩效考核体系对地方政府的行为有重大影响。在这一时期, 共有200个地级市制定并颁布廉租房政策管理办法, 占所有地级市总数的72%, 扩散速度非常迅速。

3. 经济激励主导的扩散(2007—2010年)

经济激励主要是指中央政府以转移支付、财政补贴等方式给予地方政府财政、税收等方面的支持, 以促使地方政府行动与中央保持一致。不论是政治激励还是经济激励, 对于约束和鼓励地方政府官员的行为都有一定的效用。

在2007年及以后, 中央政府又开始调整对廉租房管理的政策工具。标志性事件是2007年10月10日, 财政部发布《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》, 该文件意味着中央政府已经基本确立了包括资金、土地、财政、金融等配套政策在内的廉租住房政策体系, 这一阶段廉租房政策的政策目标和政策工具逐步明确。2007年11月8日, 建设部联合其他各部委颁布《廉租住房保障办法》, 随后全国绝大部分城市都实施了廉租房政策。然而, 在2007年到2010年间只新增16个城市采纳廉租房政策, 因为在前一阶段绩效考核驱动的政治激励作用下, 廉租房政策扩散已经趋近于饱和。中央政府通过确立包括资金、土地、财政、金融等配套政策在内的廉租房政策体系, 最终使得廉租房政策得以全面铺开。

从以上论述内容可以看出, 中央政府在推动廉租房政策在地方政府的扩散过程中采用了多种手段, 可以区分为行政指令、政治激励和经济激励三种基本形式。行政指令是一个中央政府干预地方政府政策制定最常用的方式, 主要表现在中央政府出台“红头文件”, 但在廉租房政策扩散实例中, 行政指令的作用收效甚微。政治激励的表现是将廉租住房制度建设纳入对市(区)、县政府目标责任制管理, 明确了最低收入家庭住房保障目标及具体考核办法。通过建立绩效考核体系, 可以驱使地方政府之间相互竞争, 这样廉租房政策才迅速得以在地级市政府之间扩散开来。经济激励主要表现在《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》的颁布实施, 中央政府对地方政府进行了包括资金、土地、财政等各方面的支持, 这种经济激励手段的运用使得廉租房政策得以全面扩散。另外, 通过对廉租房政策在城市政府间扩散的分阶段描述后, 我们还可以总结出, 不同扩散阶段中央政府所运用的三种干预方式是不同的。具体来说, 在早期阶段主要运用行政指令方式, 主要标志是出台正式红头文件。中期阶段主要使用政治激励手段, 通过建立以绩效考核体系为主要内容的官员晋升模式, 能够使得廉租房政策迅速扩散。最后通过给予地方政府包括财政、土地、金融等在内的支持, 使得廉租房政策得以全面扩散。

五、结论与政策启示

本文从中国政治结构的特殊性出发, 从外部强制和内在激励两个视角, 根据行政指令机制和激励机制两个自变量, 构建了一个中央政府干预式政策扩散分析框架。进而通过考察廉租房政策在中国地级市的创新扩散路径, 具体分析了中央政府如何通过行政指令促使政策在地方政府间扩散, 如何通过经济激励和政治激励来影响廉租房政策的扩散。实际上, 行政指令机制和激励机制是相辅相成的, 两者的综合运用是中央政府为推广和贯彻某政策或项目的必要手段。通过对中央政府干预手段的区分及对地方政府政策选择的影响分析, 本研究得出以下几点理论和政策启示。

第一, 由于中国政治结构的独特性, 审视中国的政策创新与扩散现象需要深刻认识中央与地方的关系。由中央政府主导的政策创新何以扩散到地方政府, 中央政府可以通过哪些手段推广政策或项目, 本文仅仅对该问题进行了初步回答, 未来还可以深化对该问题的认识。

第二, 中央政府仅仅通过行政指令机制推广政策, 并不足以使得政策迅速得以扩散。在早期阶段, 中央政府主要依赖以“红头文件”为象征的行政指令方式干预地方政府的廉租房政策制定, 但事实上效果并不理想。中央政府如果仅仅只是通过行政指令来贯彻其意图, 而缺少有效的激励机制, 作为具有独立利益诉求的地方政府, 可能并不会将其纳入议程设置。

第三, 通过对廉租房政策创新扩散的分析, 我们可以将中央政府干预区分为两种类型和三种具体机制, 分别为行政指令、政治激励和经济激励。实际上这三种干预机制都会对政策扩散产生影响, 但在政策扩散的不同阶段, 中央政府运用的手段类型是不同的。早期阶段主要采用行政指令方式干预地方政府的政策制定, 而在后期阶段主要使用激励机制促使政策的扩散。

第四, 虽然本文以廉租房政策扩散为例, 归纳出中央政府干预的三种具体方式, 并分析得出不同阶段中央政府运用的干预手段是不同的。但这一重要结论具有高度的情境化特征, 并不是放之四海而皆准的普遍性规律。国内外关于政策创新扩散的研究多如牛毛, 关注的政策领域也纷繁多样, 不同的研究者在其关注的政策领域对创新扩散的研究也会总结出不同的理论模式。

最后, 中央政府固然可以通过以上三种干预方式贯彻中央的意图, 但这种中央政府干预式政策扩散也会带来许多问题, 最主要的是地方政府制定了该政策但却不去执行, 这在廉租房政策执行过程中显得尤为明显。当然这并不是本文所关注的问题, 未来可以通过从政策执行理论视角对该问题加以审视。