一、问题的提出

西方协商民主理论的发展热潮是对民主实现形式的新思考, 20世纪后期协商民主理论主要围绕民主合法性与政治决策机制问题展开^[1], 而后在各个层次上广泛开展的共识会议、协商式民意调查、公民陪审团等则被视为是西方协商民主理论的具体实践^[2]。我国学术界对协商民主的关注始于2000年之后, 2006年出台的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》是协商民主在中共中央文件中被首次提出, 10余年来协商民主逐渐成为国内学术界的研究热点。至党的十八大报告将“健全社会主义协商民主制度”作为坚持走中国特色社会主义发展道路和政治体制改革的重要组成部分, 协商民主再次掀起研究热潮。

协商民主在中国的发展经历了两个阶段:第一个阶段是学术界积极将协商概念直接导入中国民主政治建设; 第二个阶段是学术界开始反思协商在中国语境下的具体含义。中西两种协商民主有一定的互动和影响, 但两种民主的内在逻辑是完全不同的, 代表着两种不同的民主发展战略^[3]。在中国社会主义协商民主的发展中, 可以学习借鉴西方的协商民主, 但绝不能照搬西方协商民主理论来透视中国民主的发展。中国社会主义协商民主的发展必须扎根中国的历史与现实、社会与文化中, 才能找到其发展基础与发展逻辑, 为此十八届三中全会提出了推进协商民主广泛多层次制度化发展, 构建协商民主体系的要求。

十八届三中全会报告强调协商民主体系的构建包含了拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道, 也包含了深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商的内容。这表明我国的协商民主是一个纵横交错、上下衔接、多层次制度化的体系。2015年中共中央和国务院办公厅先后印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强城乡社区协商的意见》, 为协商民主在我国各个层次的制度化发展提供了指导原则。十九大报告将社会主义协商民主制度作为我国人民当家作主制度体系的重要组成部分, 加强协商民主制度建设, 形成完整的制度程序和参与实践, 成为新时代发挥社会主义协商民主重要作用的具体要求。

改革开放后, 社区作为社会的基本单元, 既承担着整合基层社会的目的, 又担负着与政府合作重构社会管理体制的重任。社区成为我国基层民主发展最为重要的平台, 社区民主协商是我国基层协商的重要领域, 并逐渐成长为制度化的社区协商民主, 基层自发涌现的各种民主听证会、社区议事会就是这一趋势的体现, 其中代表性的有浙江温岭的“民主恳谈”、云南盐津的“参与式预算”等^[4]。当前研究内容集中在两个方面:一是集中阐释协商民主与社区治理的切合性及协商民主在社区治理中的应用价值; 二是以全国各地涌现的社区协商案例为切入点阐释社区协商民主的实践探索与现实困境。如何对社区协商民主进行科学的功能定位, 使其在社会主义协商民主体系中起到支撑作用, 目前研究还未深入开展, 而对社区协商民主进行功能定位, 搭建有效的协商民主平台, 对构建社会主义协商民主体系具有重大意义。

二、社区协商民主的功能定位

协商民主贯穿党和国家、社会的各个层面、各个领域, 可以从不同的维度出发把握这个体系。社区协商首先属于与党和中央政府协商、地方各级党和政府协商相对应的基层协商的一部分, 是以社区作为平台开展的协商民主。作为我国基层协商民主的实现形式, 其在政治实践中承载着政治协商、政府协商、社会协商和公民协商的功能, 并因其所处层级和运行领域而具有特殊的功能定位。

1. 社区协商民主的政治协商功能

政治协商是作为我国人民民主运行机制的政治协商制度及其背后的统一战线(主要指中国社会各党派、各民族、各群体、各界别)在中国共产党的领导下从中央到地方“对国家和地方的大政方针及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”。其形式包括党派协商制度, 人民政治协商会议, 以及各级统战部门推动建立的各种协会、联合会等。

随着全能主义政治的消解, 我国基层社会管理出现真空, 不同的社会阶层、利益群体和党派社团在社区直接接触, 社区成为党整合基层社会的重要平台。随着中国共产党对社区建设认识的发展, 社区党组织成为社区建设的主要领导者, 社区党建成为社区建设的重要内容。由于社区党建所具有的地域性、社会性、网络性、非权力性、复杂性等特点使得社区党组织具有明显不同于其他党的组织的工作方式和方法。社区党组织在对社区事务进行领导的过程中必然要与社区范围内的不同党派、各种社会团体、利益群体进行沟通, 就社区内重大事项进行协商, 这种协商本身就带有政治协商的色彩, 是党的统一战线在基层的一种实现方式。

社区党组织在社区中除了与其他党派、社会团体进行协商外, 还肩负着倾听社区群众呼声、了解社区群众意愿、满足社区群众需要、解决社区群众困难的重要使命。在关系社区群众切身利益的事项上社区党组织必须听取和征询社区群众的意见, 实现“从群众中来, 到群众中去”, 这是党的群众路线在基层的重要体现, 同样具有政治协商色彩。

当前各种形式的“两代表一委员工作室”“人大代表工作站”等就是为各级党代表、人大代表和政协委员直接进入社区搭建的制度平台, 其中深圳市盐田区直接将“党代表工作室”“人大代表社区联络站”“政协委员工作室”共同整合为“民意表达工作室”, 通过“诉求代理”与“民意调处”, 畅通民意表达渠道, 与社区居民协商调解矛盾。

2. 社区协商民主的政府协商功能

2000年后, 中央文件一直强调将协商民主作为党和政府“广集民智、实行科学民主决策的重要形式”, 十八届三中全会进一步将协商内容明确为“立法协商”与“行政协商”。除了人民政协就立法与行政问题展开的专题协商外, 政府中的立法和行政机构在本身的运行过程中也需要协商, 一般将政府体系中的协商统称为政府协商。政府协商与政治协商的差别在于其主体是政府机关, 其协商目的是使立法和执法民主化与科学化。

在我国由全能型政府向有限型政府转轨的过程中, 城市街道和乡镇政府作为基层社会治理的实际执行者, 履行政府的各项职能, 社区被界定为基层自治组织, 但实际是街道与乡镇政府的延伸, 协助上级政府完成各项政策指令, 成为政府与社会的重要交汇点。社区承接政府职能但社区不具备政府机构的各项职权, 其在履职的过程中必然不能完全采用行政手段, 同时, 社区履职的过程中必然涉及如何使基层政府决策更科学、更民主的问题, 因此, 协商成为社区工作的重要形式。基层社区不断涌现的“决策听证会”“居民议事会”就是这一趋势的体现, 温岭民主恳谈搭建了“官民”对话的平台, 将基层协商由国家与社会的沟通转向公共资源分配, 其中源自新河镇的“参与式预算”推进了财政预算的公开化、透明化, 引入詹姆斯·费什金“协商民意测验”技术的泽国镇民主恳谈将协商定位于公共事务决策^[5]。其后河南邓州的“四议两公开”、北京东城区菊儿社区“社区参与实践”等都致力于以社区协商促进基层决策的民主化与科学化, 监督行政权力的使用。

3. 社区协商民主的社会协商功能

协商民主理论家德雷泽克认为“公共领域的协商民主可以用来解决社会冲突问题”^[6], 詹姆斯·费什金通过政治实验同样认为协商民主有助于解决和控制社会冲突。而本文的社会协商是指围绕达成社会共识、解决社会问题、实现社会公共利益而形成的协商体系, 同样具有解决社会冲突的功能。在我国社会协商涉及的主要主体是各类社会组织与社会力量, 相关主体则是党和政府。社会存在多元化的利益, 多元利益主体为了共同的利益必然不断地进行着利益交换, 社会只要有组织化的力量, 就必然存在社会协商。当前我国的社会协商包括党的外围组织与社会的协商; 政府与社会的协商, 如各种听证会; 各种社会力量、社会组织之间的协商。

社区作为基层社会治理单位必然需要调和社区范围内各种社会力量的矛盾。我国基层社区内存在的各种组织如物业公司、业主委员会、社区居委会、社区社会组织、驻区单位、居民组织等都存在着各自的利益诉求, 利益多元化问题日益明显, 这也愈发需要通过理性的协商实现社区的共同利益如社区优美的环境、良好的社区服务、和睦的邻里关系等。通过协商来解决社区问题、推动社区建设与发展是社区治理的本质, 是实现社区善治的必然要求。学者何包钢以广东惠州某村外嫁女集体上访问题为切入点, 进行协商民主实验, 通过协商民意测验使过去彻底否定外嫁女权益分配的大部分村民改变了看法, 认可一次性补偿方案, 减少了上访问题, 成功化解了社会矛盾^[7]。

4. 社区协商民主的公民协商功能

公民协商与社会协商不同, 社会协商不是公民个体之间的协商, 而是以组织性和群体性为基础的协商, 是社会组织之间、社会群体之间、社会组织和社会群体与政府之间展开的协商。公民协商是公民与公民个体间的协商, 公民个体间的协商涉及内容广泛, 其特指公民个体基于公民权利, 为达成共识实现公共利益而进行的民主协商, “协商民主唤起了公民自治的理想, 呈现的是一种基于公民实践推理的政治自治的理想”^[8]。公民协商的活动平台是基层群众自治组织及各种社会组织。

我国的基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会和农村社区居民委员会, 宪法将其定位为群众自我教育、自我管理、自我服务的组织, 是我国民主建设的基础与基层民主建设的核心, 其居民自治的性质决定了协商是其民主运行的重要形式。社区公民协商主要包括两方面内容:一是本居住区的公共事务和公益事业, 带有决策性公民协商的特点, 其运作主要依托各种法定的会议制度, 如村民会议、居民会议、居民代表大会等; 二是调节民间纠纷和维护社会治安, 带有协调性公民协商的特点, 主要是解决公民内部、公民与各种社会组织之间的利益矛盾。其代表形式如社区警务开放日、社区调解工作室等, 其中吉林省安图县群众诉求服务中心基于协商民主的基本理念与运行程序设立的“民意裁决团”, 搭建了“评理”“说事”“建言”三个平台, 开展社区民事民意活动, 成为当地调解公民纠纷的有力形式。

综上所述, 社区协商民主是社区多元主体以社区为平台, 通过理性协商取得共识, 消解矛盾分歧, 进行民主决策、民主管理、民主监督, 实现社区公共利益的民主形式, 发挥着政治协商、政府协商、社会协商与公民协商的功能。这四种功能之间存在大量交集, 在实际的协商案例中, 可能同时履行多种协商功能。社区协商民主是我国实现基层社会治理的必然选择, 其功能作用的发挥关系着社会基层善治目标的实现。

三、社区协商民主的平台构建 1. 平台构建的基本原则

作为社会主义民主组成部分的社会主义协商民主, 其运转和实现离不开中国的制度环境, 同样, 社区协商民主平台的搭建也离不开中国的民主与法治环境。当前我国的民主发展在很大程度上是党和政府推动的结果, 居民对民主的自主性诉求并不高, 这也决定了搭建社区协商民主平台离不开党和政府的参与。社会的善治离不开基层社区各种经济、资源、环境、居民生活质量等的综合发展, 社区事务的利益相关性、基层性、复杂性、服务性等使得社区治理离不开社区组织和社区居民等主体的广泛参与, 否则社区治理的成本会非常高昂。过去由政府部门以行政控制进行社区管理的方式将被多主体参与带有民主协商色彩的社区治理模式取代, 这是党和政府深化社会体制改革推进国家治理现代化的必然选择。

主体的多元性和过程的协商性是社区治理的核心特征, 但作为由党和政府推动的社区协商民主, 并不强调党和政府的全面退出。首先, 社区党组织作为面向社区居民的基层党组织, 是党了解民情、民意最直接的窗口, 是党践行群众路线的重要平台, 在社区协商中党始终在场, 社区协商不单是社区党组织征求意见的平台, 更是协调利益, 创造共识的机制与平台。其次, 就社区事务进行协商必然涉及到政府放权给社区, 但政府放权并不代表政府责任的终结, 在协商过程中政府始终承担着掌舵的职能, 是协商民主条件的创造者、协商程序的提供者和协商结果实现的保障者。最后, 政党在场、政府掌舵并不代表党和政府参与所有的具体协商, 参与社区协商的主体包括政党、政府、社区居委会、社区社会组织、驻区单位、物业公司、业主委员会、社区居民等, 在协商过程中各参与主体的地位必须是平等的, 社区协商必然是各主体为实现社区公共利益、解决社区问题进行审慎的理性的协商。

总之, 社区协商是党和政府回应群众需求的重要平台, 政党在场、政府掌舵、社区各主体为实现公共利益平等、理性地参与协商, 是当前社区协商民主平台搭建必须遵循的基本原则。

2. 平台构建的制度基础

(1) 社区治理“去行政化”

社区协商离不开社区居民的参与, 居民参与社区事务的内驱力源自社区事务与居民利益的相关性。在社区治理中政府包揽了大量社区事务的管理权, 由于其行政性过强致使其自治性弱化, 公共资源和政治资源未向社区放权致使公民参与意愿过低, 单方面地要求居民参与并对居民提出道德要求而不能满足居民的利益需求, 既影响了社区事务的有效治理, 也严重影响了居民参与社区协商的积极性, 造成居民应付或逃避社区事务。将现行法律法规规定可以由社区居民自主决定的事权交还给社区, 只有社区有事可议, 社区居民自治和社区协商议事才能落到实处。只有强化社区公共利益与居民个人利益的相关性, 才有可能真正调动居民参与社区协商, 变“要我协商”为“我要协商”。

社区协商的去行政化还包括协商主体的平等性和过程的开放性。协商主体的平等性是保障协商真实性和协商结果合法性的首要前提。社区居民委员会的“半官方”性质, 使得社区中各参与主体的地位并不完全平等, 影响了社区各种社会组织和居民参与社区协商的真实有效性。理顺政府与社区的关系, 还社区居委会自治组织的地位, 同时, 也有助于社区其他社会组织和居民平等参与社区协商。所谓协商过程的开放性是指政府、社区各种群团组织、个人、驻区单位等社区事务的相关利益主体都可以参与社区协商, 而不被排除在协商机制外。协商过程的开放性可以有效保障社区公共事务的所有相关利益主体参与社区协商, 扩大参与范围, 保障协商的民主性。

(2) 健全社区协商议事制度

社区事务具体而复杂, “什么该议”“由谁来议”“怎么议”关系着协商民主的成效。当前社区协商议事制度主要包括协商议题、协商主体、协商时间、协商程序、协商预算、协商结果运用等内容。

协商议题是指社区事务中哪些问题可以进入协商议事程序。传统社区事务多由党和政府指定, 现在除“自上而下”的指定外, 也鼓励社区“自下而上”地申报, 因此, 应明确社区协商议事议题的产生程序, 确定“由谁来决定什么事该议”及“议什么”。

协商主体是参与协商的机构、组织和人, 涉及“谁来议”的问题。应通过制度化的人事吸纳机制, 确保主体的广泛性, 依据议题的性质及涉及范围确定参与议事的主体, 并明确规定参与主体享有的权利和应尽的义务。

协商时间是指“什么时间议”。应依据协商的议题确定协商时间, 常态化协商可以固定协商时间及协商地点, 非常态化协商应有明确开展协商议事的期限, 并尽可能保证协商主体有时间有条件参与协商。

协商预算是指“拿什么来议”。民主的发展同样需要成本, 科学合理地作出预算才能保障社区协商的顺利进行, 当地政府在推动社区协商发展的过程中必须给予经费的支持, 同时社区各参与主体也应对协商给予各种有形和无形资源的支持。所有协商经费的来源及支出必须公开透明。

协商程序是特定的操作程序, 包含议事的步骤及议事规则, 民主的程序在一定意义上重于民主的结果。应依据议题性质的不同, 设定不同的议事程序和独特的制度设计。社区协商议事从议题的产生到主体的选定, 从组织议题的讨论到怎样分配发言权, 从协商形式的选择到协商结果的运用都必须遵照严格的协商程序。

协商结果运用是指“议完怎么办”。协商的目的是使协商的结果能够有所用, 只有如此才能增强参与协商的动力, 提升党与政府的合法性, 实现国家利益与社会利益的统一。基于协商议题性质的不同, 协商结果的运用是不同的。如以社区协商的政治协商功能为例, 党组织就社区事务征求居民群众的意见, 协商以党组织调动各种资源解决问题和向上级党组织反映民情为结果。

协商成效评估是指“议得怎么样”。协商民主内含的重要意义就在于不同利益主体“偏好”的转换, 通过协商达成一定的共识。评价协商成效的一个重要标准就是参与协商的主体是否通过协商对协商议题达成了基本的共识, 或是对议题的了解程度及观点发生了变化。成效评估也包括参与主体和其他相关者对协商过程各个环节的评价。

(3) 搭建多元化的议事载体

协商民主在社区扎根除了有健全的制度外, 为实现社区协商的不同功能, 还需要多元化的公共议事载体的支撑。当前社区开展协商的载体主要是依托社区党组织、社区居委会等的各项会议制度(包括在社区大党委制下各种党建联席会和社区“三会”制度), 基层政府就涉及社区事务召开的社区听证会、民情恳谈会, 社区居委会通过社区居民大会、社区议事会、社区民主评议会、百姓议事厅等组织的社区协商议事会等。

为更好地发挥社区协商功能, 必须盘活社区协商的传统资源, 打造新的议事载体。所谓盘活传统资源是指切实向社区放权, 贯彻社区协商议事制度, 真正发挥现存各项议事会议的协商功能。打造新的议事载体, 一是调动社区居民通过自组织的形式搭建议事平台, 所有相关利益主体积极参与社区治理, 党和政府只起引导和把关作用, 这类自组织的议事平台特别适用于社区社会协商和公民协商功能的发挥; 二是发挥网络的便捷性打造社区网络协商平台, 包括网络论坛、QQ群、微信群等多种形式, 其职能履行包括征询意见、愿景规划等, 其最重要的功能是作为正式协商议事会议的补充, 就受限于时间、地点等使研讨不能深入的议题在网络平台上延续, 帮助正式会议形成共识。当前很多社区也存在各种网络平台, 这些网络平台的搭建确实提高了社区服务的满意度, 但作为协商平台其效果发挥不佳, 一方面是受制于整个社区协商民主的发展, 另一方面就是在网络平台上协商受到网络议事规则不健全的制约。

3. 平台运转的社会条件

制度平台搭建是协商运转的基础, 但离开了环境的支持和公民的参与, 协商民主同样无法运转, 因此, 社区协商民主的实现还需要其他社会条件的配合。

(1) 理性公民精神与社区社会资本培育

社区协商民主的核心在于理性的协商, 即客观、审慎、冷静地谈论、交流和对话, 体现并维护协商主体的利益诉求, 从而达成共识^[9]。参与协商的居民都带有自己特定的利益诉求, 但社区协商不是单纯地追求个人私利, 而是在集体理性指导下最大限度地实现社区公共利益。这就要求参与协商的居民必须具备理性的公民精神, 通过不断地对话、协商了解彼此的立场, 将私人利益与公共利益结合起来, 在强调权利的同时正视自己的责任^[10], 如此才能实现社区协商的各项功能。

公民互惠合作意识的养成离不开社会资本的积累, 社会资本对于提升社区治理绩效具有积极影响。在传统社会向现代社会转型的过程中, 社会资本缺失是当前影响社区协商成效的重要限制因素。提升社区社会资本的途径主要包括:一是完善社区服务功能, 增强居民社区认同感与归属感; 二是开展形式多样的社区文化活动, 构建居民日常情感交流的纽带与互惠网络; 三是培育社区社会组织, 社会组织可以成为居民沟通的平台, 引导居民有效参与协商, 减轻居民参与社区协商的无力感。以信任、规范和关系网络为特征的社会资本培育, 可以增强居民参与协商的积极性, 缓解协商各个环节中可能产生的冲突, 帮助协商共识的达成及协商成果的运用。

(2) 协商技术知识与地方性知识的运用

协商民主是具有现代社会科学方法论特征的民主理论与实践, 为保障协商的公平性和民主性, 协商过程必须遵循协商民主的流程, 运用协商技术知识。协商技术知识包括议题形成的知识、组建执行团队的知识、挑选参与者的知识、会议各项准备工作的知识、会议主持及讨论技巧知识、因地制宜开展协商的知识等, 其中每一项又都包含了很多具体的知识和技巧。协商技术知识的利用可以保障社区协商的有效运转。

除了协商技术知识的运用外, 在地方层面特别是在基层协商中则要考虑到地方具体情况, 充分重视地方性知识在协商和问题解决过程中的重要性。地方性知识指在知识的生成和辩护中由特定的历史条件产生的文化、价值观和特定利益关系所形成的特定情境^[11]。社区协商中的地方性知识是指任何社区的治理都是相对其他社区治理而言的, 社区协商的主体、内容和对象等都具有地方性, 每个社区所处的社会环境不同, 社区权力结构、人口要素等呈现出很大的地方性特征, 加之中国礼俗社会传统文化的影响及社区协商议题的具体性等问题, 使得社区协商的效果既受制于法律法规, 也受制于社区既存的规范和价值观。在遵守协商基本流程的基础上, 允许地方性知识的运用, 在倡导理性协商的基础上, 允许适当的人情介入、情感宣泄和讨价还价, 使社区协商民主更好地运转起来。