社区协商议事是社区各类协商议事主体针对社区内涉及居民共同利益的事项, 基于权利和理性, 通过讨论、商议和表决的方式进行的民主决策实践活动。中办、国办印发的《关于加强城乡社区协商的意见》(2015)和《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(2017)中都指出, 社区协商是基层群众自治的生动实践, 是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。加强城乡社区协商, 对于维护社会和谐稳定、宣传党和政府的方针政策、促进基层民主健康发展意义重大^[1]。由此, 各地在中央政策的指导下, 深入开展了社区协商的实践探索, 如深圳市罗湖区应用罗伯特议事规则凝练出协商解决居民矛盾纠纷的"罗湖十条", 成功推动了社区协商民主实践的深度拓展; 南京市秦淮区、无锡市等也应用罗伯特议事规则, 设立居民议事开放空间, 极大地促进了居民普遍关心的热点、难点问题解决; 焦作市解放区建设美丽楼院, 以楼宇为单位搭建居民议事载体, 取得了良好的民主决策效果, 等等。各地城市社区协商领域的诸多探索, 勾画出一幅绚丽多彩的社会主义基层民主实践画卷, 夯实了社会稳定的基础, 增强了党和政府的执政合法性。

同时, 学界对于城市社区协商相关议题也进行了研究。重点探讨了社区协商的理论基础, 包括协商民主、治理理论等^[2]。探讨了社区协商议事的程序, 提出五议工作法、六步工作法、七步走工作流程等^[3]。也有学者从广阔的社区协商实践中总结社区协商议事的模式, 提出了诸如精英模式、理事模式、云协商模式、党领群治联动模式、政社协同共建模式等^[4-5]。在社区协商议事问题方面, 学者们对协商主体、协商领域、协商制度、协商结果运用等方面进行了分析^[6-7]。在社区协商议事完善方面, 学者们提出推动协商议事队伍建设、加强新型协商议事载体建设、健全协商议事制度等对策^[8-9]。

综上, 众多的实践探索者在自觉摸索着社区协商的完善路径, 学者们多以思辨分析的方式研究着城市社区协商的运行状况, 而对于深入社区实地, 观察和分析社区协商议事真实情况并进行理论总结的研究有待加强。鉴于此, 本文对S市35名城市社区书记进行了深度访谈, 对获得的访谈资料应用MAXQDA 10.0软件实施内容分析, 总结出城市社区协商议事的实践样态, 提出亟待解决的难题并给予相关的建议, 以期为城市社区协商民主实践提供学理依据和现实指导。

一、城市社区协商议事的分析框架与研究方法 1. 城市社区协商议事的分析框架

社区协商是社会主义协商民主体系的重要构成, 协商民主理论和治理理论为城市社区协商议事的分析提供了理论指引。协商民主理论认为自由和平等的公民及相关的机构, 包括政府、企业、社会组织等, 在公共利益的指向下, 互相之间就共同关心的议题, 通过对话、讨论、协商达成共识, 最终可形成具有集体约束力的公共政策^[10]。治理理论认为政府、市场、社会团体、公民等都是重要的治理主体, 治理的权力运行是自上而下和自下而上双向互动, 强调的是平等基础上的协商、规范。这两种理论与城市社区协商议事具有内在的契合性。当前社区多元利益主体日渐形成, 对于社区美好生活需求也越发强烈, 亟需建立一种多元利益主体协商合作的机制来共同促进社区福祉。协商民主理论对于理性协商决策机制的强调和治理理论对于多元主体参与的侧重指引着社区协商议事分析框架的建构, 社区协商议事的分析需要明确协商主体、确定协商形式、明晰协商内容、设计协商程序, 最终形成一个完整的社区协商议事决策机制, 为审视现实社区协商实践提供理论分析的基础。

2. 城市社区协商议事的访谈研究方法

本文选取的S市位于我国东北地区, 全市下辖10个城区, 从中选取八个城区的社区书记为访谈对象, 理由在于这八个城区涵盖了S市东西南北四个地域, 这八个城区中有四个城区是经济发达中心城区, 四个城区处于经济相对欠发达地区, 由此选择的样本更具有代表性。同时, 35个社区书记的数量是基于深度访谈内容饱和度而定。在本文访谈的社区书记中, 女性占82.9%, 这与社区干部的性别分布相匹配。在年龄分布上, 30~49岁占比高达94.3%, 在教育程度方面, 大专以上占比94.3%。在社区类型上, 单位型和高档物业型占比较少, 高档物业小区和老旧小区混合型社区及单纯老旧型社区占82.9%, 因为S市目前的社区类型以混合型和老旧型社区为主。

访谈提纲的编制主要是根据前述分析框架设计而成, 问卷从社区协商议事的主体、形式、内容、流程等几个方面来设计项目。在正式访谈调查之前进行了预调查, 以确保提纲所提问题能够以简单通俗的语言转述给受访者, 使受访者能理解问题的正确含义, 准确作答。

本研究资料收集方式采用一对一的半结构式深度访谈方法。访谈期间根据访谈提纲进行访谈。每次访谈时间约为30分钟, 访谈者鼓励受访者保持开放状态, 按照自己的真实想法和思路回答问题。访谈者根据受访者的回答内容适时地调整问题顺序进行提问。访谈结束后, 在24小时之内将音频资料逐句转化为文字资料, 并反复核对, 以保证音频资料与文字资料一致。如发现歧义, 及时与受访者联系, 确认其真实想法并对相应文字内容进行修改。资料饱和后共搜集音频资料35份, 共转换成文字资料2万2千字左右。

二、城市社区协商议事的访谈资料内容分析

访谈资料收集之后, 使用MAXQDA 10.0质性分析软件进行编码分析, 主要包括开放式编码、轴心编码。

1. 城市社区协商议事的开放式编码分析

开放式编码就是从所研究的现象中尽量发掘有研究价值的范畴及其属性和维度, 然后予以命名及分类, 也就是将原始资料概念化的过程^[11]。这是一个反复考虑、不断调整的过程, 经过对访谈资料多次编码、反复斟酌、及时调整, 共产生733个意义单元, 共形成144个开放编码, 表 1是一些节选的访谈资料。

2. 城市社区协商议事的轴心编码分析

初步完成开放式编码之后, 编码数量较多, 内容繁杂, 意义相近或相同的编码大量存在, 需要对初步成果进行不断地分析整理, 因此对这类编码进行重新整合, 形成轴心编码。轴心编码是把开放式编码阶段所发现的概念范畴有机地关联起来, 整合出更高抽象层次的范畴, 并确定相关范畴的性质和维度。本文将开放编码进行归纳整理。例如, 在开放编码中提到议事人员包括居民代表、驻街单位代表、社区联席相关单位代表、议事内容的利益相关者、社区工作者、党员代表、小区业委会成员、楼长、协商议事会成员、管辖民警、低保户代表、人大代表和政协委员。针对议事人员的13种类型, 将其进一步轴心编码为议事主体; 根据开放式编码的资料, 社区议事人员参与社区物业费的收取、老旧小区改造、社区治安等相关会议, 将此部分内容轴心编码为议事内容, 等等。最终, 在社区书记的研究资料中形成了5个轴心编码, 分别是:议事主体、议事内容、议事程序、议事形式、议事频次。

社区协商主体是在社区协商过程中参与进来的组织或者个人。由表 2可知, 社区协商议事的主体主要是居民代表、社区工作者、驻区单位代表、党员代表, 这些主体总比例占到70%, 其余被提及的主体频次较小。

社区协商议事内容是城市社区中商讨和决议的各类居民公共事务, 包括35个开放式编码, 被累计提及175次。议事内容比较分散, 涉及了民生的方方面面。但是总体看, 议事内容主要是调解矛盾纠纷和基础设施建设。其中调节矛盾纠纷被提及81次, 占比46.3%, 如车位划分、居民私搭乱建等; 基础设施建设被提及67次, 占比38.3%, 如修建小区文艺广场、提供健身器材等。

社区协商议事程序是城市社区协商议事的流程和步骤, 包括22个开放式编码, 被累计提及51次。社区书记提及的社区协商程序都不尽相同, 说法比较分散繁杂。有的社区书记指出社区协商程序就是由社区书记主持, 通知议事会成员就近期居民反映的热点、难点问题进行协商讨论, 这个占比约30%。也有社区书记指出社区协商需要提出议题、进行协商、实施表决、安排落实, 这个占比约40%。还有社区书记指出社区协商就是调查居民需求, 收集议题, 这个占比约20%, 其余的答案是将社区协商程序理解为将议案提交给上级相关部门。

社区协商议事形式是指社区协商议事的载体和手段, 包括7个开放编码, 累计被提及76次。社区书记提及最多的形式就是通过协商议事委员会和恳谈会进行协商议事, 占比六成以上, 网络的使用仅占到7.8%。见表 3。

社区协商议事频次是指社区一年中能够进行协商议事的次数, 包括4个开放编码, 被累计提及47次。由表 4可见, 社区协商议事频次提及最多的是一年开两三次会。其次为时间不固定, 一事一议。

三、城市社区协商议事面临的难题 1. 社区协商主体的单一性与力不能及

由表 2可见, 城市社区民主议事主体构成比较单一, 主要构成为居民代表、社区工作者、驻区单位代表。"两代表一委员"较少参与社区协商议事, 而街道、社会组织、专家学者、基层群团组织负责人等没有提及。甚至在有些社区中进行社区协商的主体就是社区两委主要成员和一些社区协商议事会成员, 社区书记在协商过程中发挥主导作用。社区协商主体单一势必导致决议结果仅仅符合一部分居民利益, 公平公正性欠缺; 也会致使协商结果缺乏科学性和可行性, 执行力度会削弱。

在访谈调查中社区书记也提及协商议事主体素质有待提高, 表现为一是协商参与意识薄弱, 参与协商议事的多为老年人, 社区中的其他群体参与积极性不高; 二是协商议事能力有待加强。如S-1号社区书记谈到:"有一次讨论物业费问题, 有的人说同意增加5角钱, 有的人就不同意, 就问凭什么涨价啊, 然后情绪化地表达了不同意见。而说同意的那个居民也非常激动, 二人争吵起来, 使得议事会议无法顺利进行。"议事主体缺乏协商知识和议事习惯, 协商能力不足可能会严重阻碍议事过程的顺利进行, 从而导致议事结果的偏差。

2. 社区协商内容的片面性与无序性

编码分析中, 议事内容主要集中于居民纠纷调解和基础设施建设方面, 其余涉及居民公共利益的事项协商较少, 如文化教育活动、志愿服务活动、便民利民服务活动、社区治安维护活动等等都不在议事范围。访谈中, 一些社区书记表述社区协商议事内容脱离居民实际需求, 形式化较为严重。也有S-2号社区书记说:"议事的内容都是一些关于百姓的小事, 什么关于小区安装个路灯了, 在公共区域种一些花了, 像什么社区中资金分配和财政账单的公示等大问题根本不需要我们议啊, 造成可以议事的内容就是那么几样, 少的可怜。"究竟何为社区中可以协商的小事和大事有待进一步澄清, 社区协商的内容清单亟需梳理。城市社区协商议事内容是社区民主决策的基础, 议事内容的不健全直接影响议事结果的实施与执行, 增加社区工作成本和负担。

3. 社区协商流程的不完整性与随意性

由上述编码分析可知, 社区协商议事流程不够健全和完善。有的社区协商议事仅仅停留在议题的汇集层面, 有的社区书记将社区协商议事主要理解为召集相关人员开会商讨议题, 仅有四成的社区书记提出了相对完整的议事流程, 但是就是这些流程也缺乏一个关键环节, 即议事结果的监督与反馈, 仅仅把社区协商议事整个流程终止在结果执行层面, 缺乏评估、监督和反馈步骤。S-5号社区书记提到:"现在的协商议事会, 议事结束就完事了呗, 谁还有时间监督它执行啊, 一天事情那么多, 再监督议事结果, 那不是给自己找事嘛。"因此, 社区协商议事并没有形成一个完整的闭合回路, 使得社区协商议事的效果大打折扣。而在每一个步骤中也不同程度存在一些问题, 如关于议题的商讨步骤中, S-4号社区书记说:"现在开的会议实在太多了, 几乎三天开一个大会, 两天开一个小会, 所以啊, 有的会议我们就直接做决定了, 不用老百姓过来开会, 他们跑过来开会的结果和我们做的决定都差不多, 这样既方便了我们, 也省得折腾了百姓。"这也从另一个侧面证明了社区协商议事频次编码分析结果, 一年只开两三次会议的频次与议事流程不规范不无关系, 社区两委独立决策也就不需要不断地召开协商议事会议了。而在协商结果执行环节中, 协商结果不公示、执行效果差等也是突出问题。

4. 社区协商形式的一元性与陈旧性

通过编码分析可以看出, 社区协商议事主要是以开会的一元形式进行, 召开协商议事委员会会议和恳谈会等。而网络协商形式完全没有得到应用, 仅仅是用QQ群和微信发布消息, 并没有在网络媒体上进行协商议事。在采访中, S-13号社区书记说到:"目前, 我们都采用线下的方式进行开会, 协商议事委员会这种形式居多, 像微信群、QQ群, 我们都有, 但只是把大家拉进一个群里面, 大家没事聊聊天了, 谈谈自己意见了。或者我们有事情发个通知了, 他们收到回复一下, 现在这种运用网络进行社区协商的形式不止是我们社区没有, 整个S市也没有啊。"由此, 社区协商议事的形式只停留在线下阶段, 以开会为载体。随着"互联网+"时代的来临, 将智慧手段应用于社区协商是必然趋势, 它不仅可以克服社区协商的时空限制, 而且可以扩大居民参与范围, 实现真正意义上的社区民主决策。

四、破解难题:构筑城市社区协商议事新局面

城市社区协商民主建设在党和政府的领导和指引下, 在社区各界的参与下, 正迈开大步走向健康发展的道路, 但是同时我们也看到, 城市社区协商议事仍然存在很多难题需要解决。这既与政府、社区两委和其他参与主体对社区协商的认知不足有关, 也与社区协商议事的制度规范不健全、社区协商议事主体能力培育不足相关。鉴于此, 必须多措并举, 科学构筑城市社区协商议事的新局面。

1. 建立健全社区协商议事法律政策保障

2015年中办、国办印发的《关于加强城乡社区协商的意见》是关于社区协商最高位阶的规范性文件。该文件对于城乡社区协商进行了原则性地指导。各地应该根据本地的实际, 出台相应的实施细则文件, 保证社区协商有序开展。如依据本地社区协商实际, 制定关于《社区协商的资金扶持办法》《社区协商主体构成的规定》《社区协商流程规范》《社区协商内容清单》《社区协商议事规则手册》《社区协商议题选择规定》《社区协商成果评价监督实施办法》, 等等。只有明晰了社区协商的各项工作制度, 才能引导社区协商活动规范、有序进行, 确保社区协商主体、内容、形式、程序完整科学, 促进城市社区协商能够取得实效。

2. 加强社区协商议事知识宣传教育, 提升协商主体素质

第一, 加强对社区协商重要性的认识。什么是社区协商, 社区协商对于居民、对于社会、对于国家的重要性必须得到社区协商主体的充分感知。要利用各种宣传媒介和教育培训机会针对广大的社区协商主体传播社区协商议事知识, 使其入脑入心, 提升社区协商意识, 这样才能真正调动社区协商主体参与的积极性, 逐步养成协商习惯。第二, 构建多元化的社区协商主体构成体系。要吸纳基层政府及其派出机关、社区党组织、社区居民委员会、社区居民会议、社区协商议事委员会、居民小组、驻区单位、社会组织、业主委员会、物业公司、社区居民、"两代表一委员"、老党员和老干部、社会工作者、基层群团组织负责人等参与到社区协商队伍中。根据社区协商事项, 邀请上述相关人士, 确定合理参与人数与合适时间地点, 使其参与到协商讨论活动中, 保证社区协商主体多样性和代表性, 调动各方资源有效解决居民公共事务。第三, 强化社区协商主体的教育培训, 使其有能力行使社区协商权力。基层政府相关部门应该定期组织社区协商议事知识培训, 针对社区协商议事主持人、参与者, 宣讲社区协商议事理论知识, 明晰社区协商议事规则, 如组织协商主体学习国外学者罗伯特总结的开会议事规则, 规则提及的"不跑题""不超时""不打断"等内容有利于增强社区协商主体的议事能力, 提高理性商讨意识, 顺利达成共识。同时, 进行社区协商议事模拟训练, 使广大参与者切实体验应该如何实施协商议事, 提高协商工作能力。

3. 明晰社区协商议事内容清单, 回应居民普遍诉求

社区协商内容的片面性意味着社区协商的事项缺乏层次性和全面性, 没有建构起一个条理清楚的社区协商内容目录。建议依据不同的地域层级, 逐步梳理清楚社区网格层面的协商项目清单、社区层面的协商项目清单、街道层面的协商项目清单, 各个层面的协商事项尽量在各自层面内部解决, 实现分层协商、责任明确、效率提升。在纵向的项目清单确立同时, 做好横向层面协商事件的梳理, 即在社区网格、社区、街道各自层面, 通过专业化的社会调查手段, 以居民普遍诉求为基本出发点, 明确哪些涉及居民切身利益的公共事务、哪些居民反映强烈的问题和矛盾纠纷、哪些党和政府方针政策及重点工作的部署落实等属于协商范畴。对所有的议事项目进行类型学划分, 科学厘定社区协商内容清单, 从而改变当下社区协商内容的单一散乱的状态, 有的放矢地满足居民的普遍要求, 切实协商出有意义的结果并付诸实践, 增强居民的获得感。

4. 完善社区协商议事程序, 强化协商结果运用

协商程序的规范化是成功实施协商的关键环节。完整的社区协商程序包括议题的形成、协商讨论、落实、监督评估等。必须努力做到在社区协商实践中, 按步骤有秩序地实施每一个环节, 不能敷衍了事、走形式, 而且每一个环节都需要精心安排、创新举措, 走专业化道路, 研发和推广专业性的社区协商技术, 充分激发社区居民的主动参与热情。在议题形成环节中, 要应用参与式的居民需求调查技术和社区问题诊断技术, 精准把握社区居民普遍关心的热点和难点问题; 在协商阶段中要运用参与式的社区开会技术, 将罗伯特议事规则本土化, 开创性地研发出适合本社区实际的议事规则, 提升协商效率; 在落实环节中, 要应用参与式的社区活动项目策划技术、社区资源开发技术和社区冲突管理技术, 使得协商项目可以顺利实施; 在协商执行监督和评估环节中, 加强参与式的项目绩效评估技术运用, 科学研判项目实施的效果, 及时纠正偏差。总之, 整个社区协商的过程需要以专业理念和专业知识为基础, 依靠专业人才队伍, 运用专业技能来实施^[12]。"有效的治理需要专业化的人才来促进地方的发展和提供公共服务。其实无论在哪个阶层和哪个领域, 民主如果不能和专业主义相配合, 那么只能仅仅是花样文章。"^[13]这种专业性的实现离不开党的领导和政府扶持监督。社区协商要以社区为平台, 加强政府购买社会组织服务力度, 提升社会组织服务能力, 综合发挥专业社工、义工和广大社区居民的作用, 保证社区协商项目运行的有效性, 专业化、精细化地满足社区居民的需求。

5. 加大社区协商议事投入, 创新社区协商议事形式

一是社区协商议事需要一定的经费保障, 从协商议题的形成到最终的协商成果付诸实施都需要资金的支持。调查中很多社区书记表示社区协商需要的资金主要是政府投入, 如协商场地的设置、协商项目的实施、协商手段的更新等都来自于政府的经费支持, 这就造成了有限的资金投入对社区协商实践形式创新的掣肘。因此, 必须调动社会力量的介入, 整合驻区企事业单位、党政机构、群团组织、社区居民等资源, 多方面、多渠道筹措资金, 为社区协商顺利实施提供支持。二是将传统会议形式和新型协商形式结合, 助推社区协商形式升级更新。在保留原有社区居民代表大会、社区协商议事会议、恳谈会、听证会等的基础上, 可以尝试走访协商、书面协商的形式, 一些社区协商相关者限于各种条件无法参与到社区协商会议中, 社区工作者可以通过走访或者发出书面协商意见邀请函的形式, 征求居民意见, 完成社区协商。同时, 大力倡导网络议事形式的运用。建立社区议事网络论坛或者微信公众号, 居民随时可以关注社区协商议事的信息, 发表意见和建议, 督促社区协商项目实施。也可通过网络视频形式进行社区协商, 大大扩充居民参与规模, 增加社区协商的公开、公正、公平性, 潜移默化地培养居民的参与精神、民主意识。

五、结语

步入社会主义新时代, 我国的政治建设也进入繁荣发展的新阶段。中国特色的社区协商民主实践在全国各地如火如荼发展起来, 社区居民在其中获得了民主知识, 涵养了公民精神。对S市35名社区书记有关社区协商议事的访谈调查在一定程度上反映了我国城市社区协商议事的发展状况。总体来看, 城市社区协商议事实施效果有待加强。城市社区协商议事仍然存在诸多问题, 形式化、过场化严重。社区协商议事主体素质有待提高, 社区协商议事内容有待拓宽, 社区协商议事过程有待规范, 社区协商议事方式有待创新, 这些问题不同程度地存在于城市社区当中, 成为阻碍城市社区协商议事完善发展的桎梏。而破解城市社区协商诸多难题需要多方努力, 多策并举。在提供城市社区协商法制保障的前提下, 需着眼于社区协商内容、程序和方法的科学化、系统化, 构建社区协商层次分明、合理有序的要素体系。而能够促使城市社区协商良性运行的核心环节在于"人"——社区协商议事主体, 只有各主体掌握了专业知识, 提升了协商议事能力, 才能有效使用社区协商程序、方法等诸要素, 增强社区协商效果。

在我国社会转型时期, 基层社会稳定的需求在未来持续存在, 找寻居民意愿和要求的最大公约数、促进基层民主健康发展、维护社会和谐稳定将是一项长期任务, 这也意味着协商民主制度和实践变得越来越重要, 将会更多地被党和政府加以运用。中国的社区协商民主实践将更加具有强劲的社会动力和广阔的发展前景。