一、研究缘起与文献评述

随着党的十八届三中全会提出了"推进国家治理体系和治理能力现代化", 创新社会治理、探索城市新型治理模式进入新的重要时期。2015年, 习近平总书记提出"推动管理重心向基层倾斜, 激发基层活力, 提升社区能力", 党的十九大再次明确"推动社会治理重心向基层下移, 打造共建共治共享的社会治理格局, 完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制"的治理要求。社区与街道是构建城市治理体系的基层环节。本文中的街道指"街道办事处", 即城市辖区人民政府或功能区管委会的派出机关, 在日常生活中简称为"街道"。街道作为基层政府的派出机关, 除了不具备审批并组建社区的权力外, 它的各项工作都与社区密切相关。社区指"社区居委会", 即城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织, 在日常生活中常简称为"社区"。社区作为居民的自治组织, 建立初衷是解决基层辖区出现的各种社会矛盾, 用更加贴近民生的方式化解群众矛盾, 服务辖区居民。街道办事处与社区居委会的关系, 简称为"街社关系"。

然而, 在现实运作中, 街道与社区在工作互动中存在诸多深层矛盾, 面对层层下派的行政责任与层层上达的民生诉求, 街道与社区的互动关系、职权定位无法明确, 使二者无力承担城市基层治理的重任。面对此现实困境, 学术界对街社关系展开了探讨。在关系定位上, 一些学者认为街道与社区是融合型关系, 社区治理是政府主导与社区自治的统一^[1]。有学者则将街社关系定义为互动伙伴关系, 社区是重塑地方政社关系格局的关键要素, 而街道应做社区资源提供者、陪伴者和监督者^[2]。在问题认识上, 多数学者对街社关系由本来的"指导与被指导"变成"领导与被领导"具有一致认识, 认为行政压倒自治, 行政有权、自治萎缩成为一种常态^[3], 社区工作面临"选择性应付"^[4]和"体制化空转"^[5]的处境, 造成诸多问题的原因包括:社区的依赖思想和上令下行的管理模式^[6]、政府职能部门条块分割的现状及官僚体制固有的缺陷^[7], 以及在单位改制和政府职能转移过程中, 缺乏相匹配的政府绩效评估制度、财政保障制度等工作机制和流程^[8]。在对策建议上, 可以概括为两种观点:一种观点侧重于街道改革, 其实质是要加强街道的管理权力, 强化对社区的指导能力。一方面主动学习、借鉴发达地区的先进经验作为实践支持和智力保障^[9], 重视行政能力提升平台的搭建; 另一方面也要注重与外部环境关系的调试^[10], 建立"项目制"重构原有科层制下的街社资金与人事权力配置^[11]。另一种观点侧重于社区改革, 其实质是推动基层自治与群众参与, 使之逐步置换街道层面的行政权力。如增强社区网格的"自治力"使之与行政权力匹配^[12], 设立社区服务中心替代街道职能^[13], 也有学者引入社区脱嵌与再嵌入的概念, 以完善"三社联动"机制作为社区去行政化的改革方向^[14]。

国内的研究对于解决当前街社关系相关问题具有现实指导意义, 但是这些研究往往缺乏基层信息佐证, 未能深入实践, 不能详实准确地指出街社关系的实质构成, 因此对街社工作的理论指导作用有限。在实践层面, 自20世纪90年代以来, 上海、深圳、沈阳、铜陵等地就街社关系进行了试点改革。有的地方把重点放在简政放权、理顺关系、强化职能上; 有的地方提出改变街道办事处的派出机关性质, 将街道改为一级基层政府或是撤销; 有的地方整合社区承接管理职责, 强化社区的行政属性。从工作实践中遇到的情形看, 不同地方选取的改革策略存在很大差异, 对于街道与社区的存废态度、性质判断甚至是截然相反的, 而学术界对诸次改革成果也是评价不一。大量的实践困境迫切需要理论回答, 而明确街社关系的实质成为破解诸多问题的关键, 二者顺畅的关系对城市治理体系和治理能力现代化也具有基础性保障作用。

二、研究设计 1. 研究方法选择与数据来源

扎根理论于1967年由社会学家Glaser & Strauss提出, 扎根理论并不是一种实体理论, 而是一种研究路径与方法论, 其研究目的是从经验资料中生成、发展和检验理论^[15]。有学者认为在因素识别类、解读过程类、分析不易掌握类、对新生事物进行探索类等四类问题中, 可以考虑选用这一方法开展研究^[16]。当前关于街社关系的表现形式与本质构成还不明晰, 学界缺少比较成熟的理论框架, 因此本文选择扎根理论作为研究方法。

本研究的原始数据全部来自与辽宁省街道及社区工作人员的访谈:街道方面, 访谈对象6名, 涉及沈阳市和平区3个街道的科室领导和工作人员(编号为A1、A2、A3、A6、A7、A9);社区方面, 访谈对象16名, 涉及沈阳市和平区(编号为A4、A5、A8、A10)、沈阳市于洪区(A11)、鞍山市立山区(A12、A13)、抚顺市望花区(A14)、锦州市凌海区(A15)、阜新市高新区(A16)、阜新市海州区(A17)、大连市金普区(A18~A22)等8个城市行政区下辖社区的社区书记或干事。访谈采取个人深度访谈和小组访谈相结合的方式, 一对一深度访谈共进行了14人次, 每次访谈时间约半小时; 小组访谈共进行了3组, 每次访谈时间约1小时。通过历时2个多月(2017年5月8日至2017年7月10)的访谈, 得到22个数据样本与近六万字的文本资料。

2. 数据编码

(1) 开放编码。开放编码是文本材料分析的基础, 决定着质性分析的质量和最终理论高度。本文开放编码聚焦于涉及街道与社区人员工作来往、工作联系的话语, 并通过对原始话语进行重新分类组合, 共得到337条有效开放编码, 如表 1所示。

(2) 主轴编码。主轴编码是将原来打散的文本材料重新排列组合, 形成新的整体, 建立概念之间新的相互联系的过程。本文对337条开放编码进行进一步分析比较, 关注各编码之间的关联性, 从而调整归类类属, 最终归纳形成22条一级主轴编码, 如表 2所示。

(3) 理论编码。理论编码是整个编码过程的最后阶段, 该步骤对主轴编码再次进行系统分析比较和调试, 从中得到概括力强, 能够起到提纲挈领作用的核心编码。本文对22条主轴编码进行归纳分类, 提炼出"权力互动关系""工作来往关系""信息沟通关系""经费往来关系""人员流动关系""街社与区局关系""街社开放关系"7条理论编码, 共同构成街道与社区关系的表现形式。

3. 数据检验与模型构建

(1) 数据检验。"内部效度"问题是质性研究需要解决的重点问题, 本研究选择使用"研究者三角交叉校正法"对效度进行检验, 即从不同研究者的角度审视研究发现。在收集资料过程中, 研究者通过每周一次的课题会议, 就原始资料的编码和诠释先后向三位资深教师请教, 并得到对研究内容提出的建议与指正, 确认了是否存在误解或个人主观性等问题, 形成最终编码结果。同时, 扎根理论遵循"理论饱和"的原则, 要求在理论构建完成后对理论是否饱和进行检验, 如果未饱和要重新收集资料寻找新的概念和范畴^[17]。本研究在对访谈资料分析后未发现新的概念和范畴, 由此得出上文建构的理论是饱和的。

(2) 理论模型构建。本研究围绕"街社关系"这一核心概念, 概括出7个理论概念作为街道与社区互动关系的构成部分, 并参考整体性治理理论和社会系统理论的逻辑结构, 将构成部分提炼为四个要素, 构建出街社交互关系"四要素"模型, 如图 1所示。

模型中的"四要素"分别为"权力互动要素""工作来往要素""形式手段要素"和"外部环境要素"。其中, "权力互动"作为"街社交互关系"的深层表征, 是关系着"街社交互关系"构成的决定性要素; "工作来往"是"街社交互关系"的外在表现, 是体现着"街社交互关系"的主体要素; "形式手段"对于"街社交互关系"具有塑形作用, 是二者关系构建的工具性要素; "外部环境"是指"街社系统"之外的具有重大影响力的主体, 是二者关系构建的外部性要素。

三、研究结果与分析

透过街社交互关系"四要素"模型可知, 街社关系可定义为"街社交互关系", 即一种要素间相互交叉、相互影响的双向互动关系, 强调街道与社区在权力互动、工作来往、形式手段运用、外部环境联系中并非单向作用, 而是相互影响、相互配合, 促进工作提升与自身改进, 即四要素在不同程度上共同影响并构成了"街社交互关系"。

1. 权力互动关系

"权力互动"是街社关系的深层表征, 包括"街社间的行政隶属关系""街社间的业务协助关系"及"权力关系变更"三个主轴编码。由于权力关系对其他组成关系具有决定性作用, 下面将"权力互动"下的主轴编码作为影响因子, 导出与其他理论编码下主轴编码的关联影响。

由表 3可以看出, "街社间的行政隶属关系"(频次:37)与各一级主轴编码的关联次数最高, 因此是街社关系的最突出特征, 明显表征为街道下派任务时带有强派硬派的命令性, 社区对于行政任务没有改动和拒绝余地。更进一步, 这种下压式管理在下派行政任务的同时下派了行政责任, 受访者A13说"所谓的协助, 现在已经不叫协助, 工作做得好与不好, 我们都是有责任连带的"。究其原因, 是街道从人事任命、绩效考核、岗位出勤、工作内容、项目经费等各个方面对社区的权力管控, 在权责上将社区完全纳入了基层行政体系之中, 街社工作得以顺畅运行是以行政管控、行政摊派为基础的。

2. 工作来往关系

"工作来往关系"是街社关系的外在表现, 体现着街社关系的主体内容, 包括"工作量"与"工作内容"两个主要方面。"工作量大"是社区工作的最大负担(频次:32), 临时性任务、会议、调研检查评比繁杂, 社区人员一天之内可能要同时处理不同委办局、不同街道科室之间的多项任务, 导致社区人员在行政事务和志愿服务之间疲于应付, 分身乏术。"工作内容"中的50%~90%为"行政事务来往"(频次:40), 既有街道作为"中转站"传递的上级工作, 也有街社共同完成的居民诉求, 如清理违建、低保走访入户、发放拆迁安置费、安抚上访户、协调居民纠纷、管理政企共建等。造成工作量大的缘由既有客观的人口增加、社会事务复杂化、社区工作性质动态多变等, 也有主观的行政架构原因, 受访者A3说"政府在基层没有腿, 只能下沉到社区", 街道自身人手不够的无奈、强派依赖的惯性心理、绩效与考评的压力使得社区只能被动接受事务倾泻, 实际承担的工作项目比社区"准入制"的规定多出近7倍。同时, 为了更方便地服务居民, 社区还尝试进行全科社工和错时上班的改革, 新的工作方式将会让社区干事背上更大的负重。

3. 形式手段关系

(1) 经费往来关系。"经费往来"是街社关系的物质基础, 约束着街社关系的工作状态, 此编码主要包括"经费来源""经费额度""经费批复时间"和"经费制度"四个主轴编码。目前街社经费制度是区政府拨付街道, 街道主导经费使用方向, 并在街道签批、报销、记账。首先, 经费额度无法满足社区需求, 甚至活动经费基本为零, 社区受限于预算而无法开展惠民文体活动, 客观上打击了社区人员的工作积极性。其次, 经费额度审批权掌握在街道及区政府手中, 审批流程普遍历时半年, 年初申请, 年中反馈, 而实际审批金额仅仅约为申请金额的1/3。再次, 经费分配不合理。一是社区经费往往被打包在行政办公经费中, 没有规范的经费制度保障, 容易造成街道的截留、挪用; 二是街道面对下辖的多个社区, 并不能做到平均分配经费金额, 社区需求的多少由街道决定; 三是分配的经费大多数投入到社区办公用房的建设中, 造成了经费使用随意性和资源浪费。

(2) 信息沟通关系。"信息沟通"是街社关系的形式手段, 影响着街社关系的顺畅程度, 包括"沟通内容"与"沟通形式"两部分。沟通内容部分, 由于社区更加熟悉居民情况, 街道常常就布置工作与了解情况主动与社区联系, 而社区在遇到工作困难时, 也能够随时与街道保持联络畅通。沟通形式部分, 按照正式程度划分为"QQ/微信-电话-文件-开会-走访督查", 前两种适用于常规性工作, 通常是简短通知, 规范性工作采取后三种, 其中督查主要针对长期工作项目。街社之间不可避免地会造成信息沟通障碍, 导致工作失误。这其中既有社区的问题, 比如部分工作人员素质偏低, 工作责任心缺乏, 无法快速掌握工作方法, 也有街道的责任, 比如布置工作只传达工作精神, 态度傲慢无法沟通, 甚至也包括上级政府责任, 区局领导要求多变, 街道与社区接受信息滞后, 也可能造成工作错误。

(3) 人员流动关系。"人员流动"具有双向性, 体现了街道对社区的人事控制意味, 包括"街道向社区流动"和"社区向街道流动"两方面。前者有下派挂职锻炼干部、街道领导与科室包保社区、下派临时书记等方式。挂职锻炼是为了宣传和协调"幸福沈阳共同缔造"项目的短期行为, 并不负责日常社区工作。包保干部是街社人员流动的常规机制, 受访者A13说"包保强化了办事处对社区的职责, 遇到困难包保干部必须在场", 这种领导负责制在一定程度上强化了街道责任。"社区向街道流动"包括晋升和借调两种形式, 晋升渠道只针对社区书记, 而且受到年龄、学历等限制, 此渠道的惠及范围并不大, 缺乏晋升机制而工作压力过大是社区人员快速流失的现实困境。借调分为临时借调与长期借调, 2016年辽宁省巡视组禁止借调行为后, 此现象得到了缓解, 但仍有部分街道存在社区人员在街道工作的现象, 屡禁不止, 被借调人员的原有工作需要分派给剩余人员, 加剧社区工作负担。

4. 外部环境关系

(1) 街社与区局关系。区政府及其委办局作为街道的上级部门, 在"行政工作""权力约束"和"经费往来"等方面影响和改变街社关系。将此3项主轴编码作为影响因子, 可以导出与其他交互关系的关联影响, 如表 4所示。

"街社与区局的工作来往"主要有两种情况:一是与"工作来往"相关联(关联次数:5), 街社与区局三方共同工作。这种情况可能是区里举办的大型活动, 也可能是比较重大的行政事务(如驻区单位成立党委、安抚上访户工作等)。二是与"信息沟通"相关联(关联次数:2), 社区越级与区局政府直接接触。在访谈中不会直接接触的情况占多数, 受访者A5说"能不能直接和区里联系, 得看街道这个人", 因此此行为也需要得到街道授权。"上级的行政权力控制"指区政府对社区的人事、经费、绩效等权力控制拥有最终决定与审批权力, 因此对"行政隶属关系"的关联影响较高。如街道只能为社区项目审批的内容层面提出修改建议, 并不能触及金额等实质性内容。随着街道行政体制改革的推进, 区政府的"社区经费来源"也对街社间"经费往来"具有关联影响, 受访者A11说"区政府给每位社区书记设立经费账户, 计划由区民政局提供经费", 不论实际操作中街道是否会截留部分, 但街道权力的压缩与区政府权力的扩大已经成为改革趋势。

(2) 街社开放关系。"街社开放关系"站在开放系统的视角下, 将社会角色纳入街社关系中, 使关系构成更加完整。近年来居民与社区的沟通愈加密切, 涌现出许多新型的居民需求或纠纷, 成为社区与街道工作的新难点, 如物业竞标纠纷、业主委员会选举纠纷等, 社区自身无法独立协调, 更多地需要依靠街道的指导与协助, 事实上街道也能够更积极地抽调人力物力进行协助, 在观念上具有了主动意识。驻区单位常常是社区活动最主要的依靠(受访者A14), 与街道复杂的审批程序相比, 驻区单位对于社区更为便利, 虽然很少直接提供经费, 但是依据单位自身性质, 能够提供活动场地、活动奖品、社区办公基本用品、社区活动图书与器具, 组织义诊、科普讲座、法律援助等, 并在社区活动中提供人力帮助, 以服务换服务。驻区单位与社区的联络一般不受街道监管, 但所有驻区单位提供物品都在街道登记入册, 任何社会经费的使用都要通过街道领导批准, 在街道监督下操作。

四、结语 1. "街社交互关系"的七个主要关系

通过访谈数据分析, 得到了7个理论编码, 基于此, 总结了街社关系的表现形式, 概括了街社的本质关系构成。构成"街社交互关系"的各子关系具有主次之分, 对"街社交互关系"的影响程度各异。权力互动关系和工作来往关系作为"街社交互关系"的外部主体表现和内部深层表征, 属于"街社交互关系"中的主要关系, 占比合计39.8%。人员流动关系、信息沟通关系和经费往来关系占比合计39.5%, 表明形式手段的使用对"街社交互关系"影响重大。街社与区局关系和街社开放关系占比合计20.8%, 表明外部环境是研究"街社交互关系"的重要影响因素, 但影响程度相对较小, 因此应更多地将研究比重放在街社自身关系的完善上, 兼顾外部关系, 避免重心偏移。

2. 街社交互关系"四要素"模型

利用扎根理论构建了街社交互关系"四要素"模型。该模型既延续了对街社内部权力和工作关系的关注和研究, 并通过范畴化出"形式手段"和"外部环境"两个要素, 将体制关系与开放环境纳入街社关系研究框架, 弥补了过往文献分析的不足。据此模型, 得出了"街社交互关系"的概念定义, "街社交互关系"指一种双向互动关系, 这一概念常用于产品开发中(如人机界面的交互关系), 强调用户反馈与产品改进的互动过程。应用到"街社"层面, 强调街社双方在权力互动、工作来往、形式手段运用和外部环境联系中并非单向作用, 而是一个相互影响、相互配合, 从而促进工作提升与自身改进的过程。

3. 改善"街社交互关系"的对策

第一, 要正确界定街社间权力界域, 积极实现街社职能转变。街道要克服原有路径依赖, 收回对行政工作的责任下放, 严格按照"职能清单制度"处理社区事务, 做到有制必遵。要按照全局视角进行顶层设计与改革实践, 拆分现有街道和社区格局, 解放出社区力量投入志愿服务中; 将现有街道科室上移至区政府及委办局, 减少行政层级与程序, 提升城市基层工作的专业性。第二, 要创新"街社交互关系"的形式手段, 构建基层公共服务的多元供给体系。要规范街社交互的工作机制, 兼顾信息沟通、人事绩效、经费管理的科学化、制度化和便利化; 打破"提供/监管—用户/受管"的二元关系, 搭建社区公共服务供需平台, 将整个社会力量充分调动起来。