根据平台经济的定义, 平台型企业是指企业本身不生产产品, 而是依托真实的或虚拟的交易场所, 促成双方或多方供求之间交易, 并从中获益的企业类型^[1]。平台型企业改变了传统工业企业的简单链式结构, 形成以平台为中心的、连接B/C端与C端的、更加开放的生产和组织模式(见图 1)。现今, 平台型企业参与公共服务供给, 致使公共服务和商业服务的边界逐渐模糊。甘海威和娄成武指出, 这种私人部门供给公共服务的模式有别于传统的公私合作, 是企业主动发起供给并主导供给过程、政府参与介入的“企业—政府”模式^[2]。

平台经济嵌入公共服务, 推动传统公共服务治理模式的变革, 促进建构“1+1+N”的新型治理框架。“1+1”指“政府+平台型企业”, “N”指其他企业、行业协会、民众、专家等多元主体。在治理过程中, 政府角色逐渐从管制转向治理, 平台型企业发挥越来越重要的治理作用, 其他企业、民众等主体也更多地参与到治理中去。如由交通运输部、工信部等七部委联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》, 规定了“政府管理平台、平台管理车辆”的合作治理框架。汪旭晖和张其林主张, 通过“行政治理—平台治理—市场治理”的三元复合模式解决平台型市场的“柠檬问题”^①[3]; 黄璜也提倡政府和企业以“合作规制”的方式治理“互联网+”市场, 将对市场的直接规制变成对市场组织自我规制的再规制^[4]。合作治理的变革之中蕴含着挑战, 平台型企业参与公共服务治理仍有诸多缺陷。如在“政府管平台、平台管车辆”的治理模式下, 网约车存在合法经营率低、司机身份存疑、交通事故发生率高等治理乱象, 尤其是2018年间一再发生的滴滴顺风车乘客遇害案件, 引发公众对网约车平台的信任危机。这一现实情况引发我们思考:平台型企业参与公共服务治理的动因和途径是什么, 参与治理的效果如何?平台型企业参与公共服务治理面临哪些现实挑战?应该如何看待和处理平台型企业参与公共服务治理的新秩序和新逻辑?本文将围绕上述问题展开分析, 探索平台型企业参与公共服务治理的有效机制。

① “柠檬问题”指在市场交易过程中, 买方因信息不对称而采用市场平均值判断商品质量, 卖方则获得提供低质量产品的激励, 由此触发“劣币驱逐良币”效应并导致市场交易逐步萎缩的现象。

一、平台经济背景下公共服务供给与治理的新特征

在平台经济的背景下, 私人部门进入公共服务领域, 促发公共服务供给与治理呈现新特征。

1. 供给与治理的数字化

中心节点的市场地位助力平台型企业汇聚海量数据, 进而借助大数据和算法技术构造出相对于现实世界的另一个网络虚拟世界, 在多向度空间中拓展公共服务的供给方式和治理路径, 为实现线下问题线上解决、线上治理线下满意的互动式治理创造了条件。另一方面, 以大数据和算法为核心的互联网技术创新伴随着不确定性的社会风险, 平台型企业的“算法黑箱”让数字鸿沟更加隐蔽, 加剧了平台、生产者、消费者之间的信息不对称。公共服务治理迫切需要兼顾公平性、包容性、安全性的顶层设计和技术干预, 在开放与安全、经济与民生、规则与能力之间找到平衡点。

2. 供给的差异化与治理的精准化

某种程度上, 差异化供给能力是影响公共服务获得感的重要变量^[5]。长期以来, 出租车服务在政府的统一规划和惯性发展思维之下, 陷入制式单一和创新乏力的困境。网约车平台借助“小前端+大平台”模式整合私家车辆、租赁车辆等分散资源, 创造出经济形态和商品属性多样化的出租车服务(见表 1)。公共服务的差异化特征要求治理范式的精准化, 目前简单划分巡游车、网约车(专车和快车)、顺风车的政府治理模式过于粗放, 治理效率和治理效果也大打折扣。

3. 供给的规模化与治理的现代化

从成本和规模的视角, 传统公共服务尤其是人口密集地区的公共服务, 因受公共预算或数量管制的约束, 极易产生供给缺口。而平台经济尤其是轻资产运营和共享经济模式下的平台经济, 利用低边际成本和显著网络效应激活市场存量和增量, 实现了公共服务的大规模供给。供给数量增加满足了日益增长的社会需求, 而如何监管数量众多的公共服务, 则对治理能力的现代化提出了要求。

综合来看, 大数据和算法技术的日益精进, 以及平台经济的深刻变革, 颠覆了传统公共服务的供给方式与治理模式。公共服务供给的数字化、差异化和规模化特征, 有效提高了供给效率并增进了社会福利。同时, 公共服务创新外溢至治理层面, 要求公共服务治理向数字化、精准化和现代化转型发展。在平台型公共服务领域, 数据资源和算法技术成为公共服务治理的关键要素, 基于“官僚制”组织形式的传统政府治理出现“水土不服”, 平台型企业参与治理的重要性日益凸显。

二、平台型企业参与公共服务治理的动因、途径与效果

在平台经济领域, 平台型企业不只是公共服务的供给者和被规制者, 更是公共服务治理的重要参与者。下文将以网约车为例, 通过“动因—途径—效果”的理论框架^[6], 对平台型企业参与公共服务治理的现状展开深入分析(见图 2)。

1. 参与治理的动因

平台型企业作为盈利性市场组织, 参与治理的积极性取决于治理目标与利润目标的协同程度。一方面, 在快车和顺风车为主的中低端市场, 平台以低价多量的策略取胜。平台若严格执行准入标准, 必将引发市场挤出效应而影响市场规模扩张, 并且治理成本也将转化为产品成本而抬高服务价格。准入标准与利润目标的冲突驱动平台选择放松治理的路径, 引发大量司机身份存疑、乘车安全失去保障的后果。另一方面, 在专车为主的中高端市场, 平台以高价少量的策略取胜, 准入管制、质量管制等治理举措有助于提升专车的服务品质, 进而支撑专车的高价策略。治理目标与利润目标的高度协同, 决定了平台存在加强治理的自我激励。

2. 参与治理的途径

价格机制是传统企业参与市场竞争的主要手段。平台经济模式下, 中心节点的组织地位、大数据技术等新的市场要素为平台型企业赋能, 平台型企业除使用价格治理工具外, 还通过用户准入、合同约束、声誉机制、技术方案等途径实施治理^[7]。

一是用户准入。平台会根据经营业务对用户特征的要求, 设置用户准入标准。按照是否付费, 用户准入标准分为免费加入和付费加入两种; 按照身份认证条件, 用户准入标准分为开放加入、注册加入、实名认证、背景审查等方式, 其中背景审查根据需要程度又可划分为多级标准。用户准入是平台参与治理的首要工具, 是公共服务质量和安全保障的第一道防线。

二是合同约束。随着平台经济和互联网经济的发展, 制式合同^①被广泛地用于约定平台方、用户方及第三方的权利、义务与责任。制式合同具有等同于书面合同的法律效力, 但其拟定过程由平台方独立完成, 合同的相对方在订约中居于附从地位^[8]。平台型企业通过拟定制式合同, 规划和主导市场交易秩序。平台经济中, 制式合同对市场生态系统的治理效用日益显露出来。

① 制式合同指一方为重复使用而预先拟定, 在订立过程中未与对方协同, 对方只能选择全部同意或全部不同意的合同。

三是声誉机制。信任和风险感知是衡量用户体验感的重要维度^[9]。平台型企业普遍通过建立声誉机制来增强平台信任度、降低平台用户感知风险, 如网约车平台开通面向双边用户的评价与投诉机制。有研究认为声誉机制降低了信息不对称, 是能够确保消费者权益安全可靠的自我监管形式^[10], 也有研究表明声誉机制存在评价参与度低^[11]、评价噪音^[12]等缺陷。尽管声誉机制在多大程度上发挥治理功效尚未有定论, 但不可否认的是, 声誉机制是维系平台生态系统的重要治理工具之一。

四是技术方案。平台型企业因连接双边用户而具有数据获取的便利和优势。在掌握数据资源的基础上, 平台利用数据挖掘技术对治理领域进行精准分析和预测, 并利用机器学习和算法技术支持治理决策。网约车便是通过数据获取、挖掘及算法技术自动匹配驾乘资源, 有效解决了出行市场的“柠檬问题”, 减少了公共服务治理的盲目性。

3. 参与治理的效果

监管机构试图通过“政府管平台, 平台管车辆”的治理模式变革, 提高平台参与网约车治理的积极性及有效性, 但是平台型企业参与公共服务治理的效果仍存在较大争议。

一方面, 平台执行由政府授予的准入管制权, 可以缓解公共服务规模化和差异化供给对政府治理带来的压力, 分担政府治理的人力成本和财政成本。而且, 平台型企业在积极参与公共服务治理的情况下, 能够发挥提升公共服务品质和增进社会福利的作用。例如平台在品牌声誉的正向激励下, 自发地强化专车的质量管理, 专车的车型、车况和服务都优于传统出租车。另一方面, 由于平台型企业具有天然的逐利本性, 当企业利益与公共利益发生冲突时, 平台型企业会优先选择企业利益而背离公共利益, 出现以下几种行为而导致治理失灵:第一, 网约车平台为降低治理成本, 将政府委托的准入审核权向租车公司、劳务公司等第三方再次委托代理, 多层委托代理关系放大了准入管制的信息不对称风险; 第二, 处于市场拓展期的平台型企业面临如何尽快突破临界规模的竞争压力, 其在发展战略上可能更看重企业的短期绩效和市场占有率, 致使中低端业务的粗放式扩张, 治理举措存在短视的问题。

三、平台型企业参与公共服务治理的挑战

平台型企业参与公共服务治理表现出治理有效和治理失灵的双重效果。治理有效肯定了平台型企业在公共服务治理中的正向作用, 治理失灵则警醒我们关注平台型企业参与公共服务治理面临的现实挑战, 探寻平台治理失灵的原因所在和解决之道。伯恩斯的行动者—系统—动力学理论主要关注经济和社会系统的变迁、形成与优化问题, 认为具有能动性的主体、特定的规则制度, 以及特定的社会环境是影响系统运行的重要因素^[13], 该理论对治理活动研究具有很强的契合度和解释力^[14]。平台型企业参与公共服务治理正是在平台经济变迁的大背景下应运而生, 行动者—系统—动力学理论可以为阐释平台型企业参与公共服务治理的问题提供全面且可行的分析思路。本文运用该理论, 从主体、制度和环境三个层面分析平台型企业参与公共服务治理所面临的现实挑战, 为制定平台型企业参与公共服务治理的有效机制奠定基础。

1. 主体的挑战:集体行动的困境

治理体系是多元主体治理的有机组合, 要保障治理体系运作顺利, 必须充分利用治理主体之间的互补性。探究平台型企业参与治理(简称平台治理)与政府参与治理(简称政府治理)的优势及劣势, 是开展公私合作治理的基础。

从治理目标上看, 政府治理以社会福利最大化为目标, 平台治理目标则偏向于平台利润最大化、市场规模最大化等私人性价值。从治理效率上看, 政府以线下运动式执法为主的治理手段与平台型公共服务数字化和现代化的治理要求不相符合, 加之信息不对称问题, 效率和信息租金^①是一对共生的矛盾^[15]; 而平台参与治理以价格机制、用户准入、合同约束、声誉机制、技术方案等市场化手段和激励性策略为主, 减少了信息不对称并缓解了上述矛盾^[16], 比政府治理效率更高。分析发现, 平台治理属于“高效率—弱公益”型的治理范式, 政府治理相较而言属于“强公益—低效率”型的治理范式(见图 3)。因此, 单一的、分立的平台治理或政府治理, 都无法达到公共服务治理的理想效果, 合作治理成为必然选择。

① 信息租金是指在交易活动中, 交易一方凭借其信息优势而获得的高于市场平均收益的超额回报。由于信息不对称的存在, 政府规制在追求效率的同时, 必然会留给企业信息租金。

然而, 在实然的层面上, 市场的效率逻辑和企业的逐利本质驱动网约车平台选择躲避政府监管的行为路径, 接入政府管理平台的运营数据存在严重的错漏现象。治理创新不足和治理变革滞后导致政府治理工具与网约车治理情景的不匹配, 政府为追求短期治理绩效过多地依赖运动式执法, 有关治理的长效机制还有待完善。此外, 行业组织发展缓慢和公民参与机制不健全等因素, 进一步促使网约车治理陷入集体行动的困境之中。

2. 制度的挑战:协同合作的障碍

平台型企业参与公共服务治理不单是依靠政府权威的强制力, 更多地依赖治理网络的合作与对话机制。目前, 公共服务治理的合作与对话机制尚存在诸多制度性障碍, 影响平台型企业参与治理的效果。

第一, 信息共享壁垒。信息是实现数字化治理的基础性资源, 信息共享是降低制度性协调成本的有效机制。平台型企业和政府分别拥有市场交易信息和用户背景信息方面的比较优势, 然而, 我国政府与企业之间的信息壁垒较为严重, 且表现出双向性的特点:一方面, 各政府机构长期处于“信息孤岛”状态, 数据统筹与开放共享机制的建设不足, 政府面向企业的信息共享程度有待提升; 另一方面, 平台型企业具备强大的数据获取和数据挖掘能力, 但鉴于商业价值和监管风险的考量, 平台型企业向政府共享数据的动机不足。政企信息壁垒不利于治理主体的良性互动。

第二, 商议与信任机制缺乏。商议机制最能够实现合作主体信任^[17], 信任作为一种非正式制度又构成商议机制与合作关系的基础。一直以来, 经济增长政绩观不断侵蚀政府公信力, 信用监管机制不健全无法保证市场信用秩序, 信任基础薄弱与商议机制缺失增加了政企合作治理的交易成本和不确定性风险。对于平台型公共服务治理而言, 不仅存在传统制度信任的问题, 而且面临算法信任的挑战。尽管以大规模数据训练和机器学习为基础的算法本身是中性的, 但是算法背后的商业逻辑可能是逐利的, 由此所导致的算法信任难题可能产生用户利益或公共利益让位于平台利益的治理风险。

第三, 垂直监管与平台运营的矛盾。过去, 政府对出租车市场采取分部门、分区域的垂直监管。如今, 平台经济可以多渠道、跨区域地整合公共服务资源, 但治理的跨部门、跨区域合作程度仍有待提高。以网约车为例, 各级交通运输、工商、税务、通信、网信、人民银行、公安、市场监管等部门的多头管制, 让网约车陷入“九龙治水”的困境。2018年5月30日, 交通运输部等七部门联合印发《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》, 向跨部门合作治理迈出了关键性的第一步。此外, 网约车管制政策的区域性差异增加了跨区域合作的成本, 尚缺乏平级政府间开展合作的成功案例。

3. 环境的挑战:外部环境的风险

平台型企业参与公共服务治理, 无法脱离政治、经济、社会等既定的外部环境。随着平台经济创新和变革的日益深化, 我国积极探索政府与平台协同合作的治理新模式, “政府链接平台, 平台链接服务”成为平台经济治理转型的大方向。由于改革的渐进性, 转型期的治理环境具有复杂性和滞后性的特征, 仍亟待克服法律法规、税收体系、信用体系等方面的障碍, 营造与平台经济相适宜的治理环境。

第一, 法律责任不明确。平台经济构建了“小前端+大平台”的公共服务新场景, 新场景的开放性、包容性和混合性使治理主体的职责边界更加模糊。加之传统法律法规调整存在一定的滞后性, 平台型企业参与公共服务治理面临大量的法律模糊和监管真空地带。以网约车为例, 由于法律对网约车劳动关系和保险事宜的规定不明确, 导致平台、用户及第三方之间的权益纠纷时有发生。再者, 有关数据所有权和使用权的法律法规缺失, 未能实质性地保护个人数据隐私及促进数据开放共享。

第二, 税收体系不完善。税收除负担财政功能外, 还发挥市场调控和市场监管的作用。网约车作为平台经济和“互联网+”模式下的新型公共交通服务, 其税收制度面临两难境地:若把网约车排除在税收范围之外, 显然有违税收的公平性原则; 若沿用传统出租车的税目和税率设计, 又将抑制新经济对公共服务创新的推动作用。目前采用第二种办法的网约车税收制度需要进一步改良, 通过细分公共服务的经济形态给予税收减免、税收返还等优惠政策, 激励平台增加正外部性公共服务的供给, 提高平台参与公共服务治理的积极性。

第三, 社会信用体系建设滞后。平台经济能够降低双边用户的交易匹配成本, 却无法降低信息不对称引发的机会主义和道德风险。平台型企业对用户准入和运营交易的治理均是建立在个人信用信息的基础上, 双边用户的交易决策和交易安全也严重依赖于社会信用体系。我国的信用体系建设一直是薄弱环节, 信用信息缺失增加了平台型企业参与公共服务治理的交易成本, 已经成为影响我国平台经济健康发展的重要因素。

四、平台型企业参与公共服务治理的建议

如何应对平台型企业参与公共服务治理的挑战?本文在结合平台型公共服务供给与治理特征的基础上, 主张秉持政企合作的治理理念, 构建联动治理机制、激励机制、法律约束机制和大数据治理机制, 推动平台治理向深度参与和有效参与的方向转变。

1. 构建“政企双轮驱动、多元参与”的联动治理机制

公共服务治理必须转变以政府为单一核心的管制模式, 深化建设以平台型企业和政府为双核心、多元参与的联动治理模式。首先, 数据开放共享和信用体系是合作治理的基础, 要启动面向政府和企业的双向数据开放共享机制, 利用平台型企业和政府的数据互补效应, 加快构建社会信用体系。2018年3月, 国家发改委与滴滴出行签署《信用信息共享合作协议》并启动“信易行”项目, 为推动政企数据共享和信用体系建设发挥示范作用。其次, 要构建多方商议与争议解决机制, 打造政府、企业、公民等多元主体的良性沟通平台, 实现公共服务决策、治理和监管的民主化。例如, 成都市政府于2017年4月联合共享单车企业构建的“3+7+N”会议协商制度是可以在平台经济治理领域推广的范例。再次, 应制定跨区域合作与政企合作的战略性架构和顶层设计方案, 突破公共服务治理的地域阻碍和部门藩篱, 避免治理职能的缺位、错位和交叉现象。最后, 要建立治理绩效的评估机制, 检验并评价平台治理的合法性、民主性及实效性, 并制定相应奖惩措施。

2. 构建政企合作导向的激励机制

为了促进平台型企业积极发挥治理优势、减少治理失灵, 需要在产业政策、规制政策和财税政策方面建立有效的利益平衡和激励机制。一是要鼓励和促进产业创新, 加强产学研机构的交流合作, 加强知识产权保护, 促进技术创新和商业创新向治理领域扩散, 提升治理能力。二是要坚持适度干预和重点规制, 一方面应放松对平台治理有效领域的干预, 放松经济性规制, 为平台发展和平台参与治理预留空间; 另一方面应加强对平台治理失灵领域的重点规制, 加强社会性规制, 严格控制平台治理的社会风险。三是要配套激励性的财税政策, 解决企业参与治理动力不足的问题。如针对拼车等共享型公共服务实施税收优惠, 设立专项治理基金奖励治理成效良好的市场主体, 联合公共财政和社会资本共建公共服务基础设施等。

3. 完善政企合作导向的法律约束机制

平台经济语境下的公共服务治理涉及政府、平台型企业、其他企业、公民、社会组织等多个主体, 其中包含复杂的市场交易关系、委托代理关系和行政监管关系, 需要有相关的法律体系为合作治理提供行动依据。虽然立法机关出台法律可以使治理行动有法可依, 但立法机关却难以把握平台经济发展的快速变化, 导致立法存在明显的滞后现象。要完善平台治理的法律环境, 需要充分发挥软法体系的灵活性和民主性。如滴滴出行平台制定的《法律条款与隐私政策》《关于服务标准与违约责任认定》《滴滴出行企业版服务协议》等系列性规则, 构成对现有法律法规体系的必要补充和有益尝试。通过拓展公民参与规则制定的渠道, 鼓励平台型企业、行业协会积极确立治理规则规范, 再将历经实践检验后的软法修正、转化为成文法, 促进构建软法和硬法互为补充、螺旋式发展的有机法律体系。

4. 构建基于大数据的动态治理机制

面对动态的、分散的、线上线下多维空间的平台型公共服务模式, 传统单一物理空间场景下的运动式治理显得力不从心。平台经济背景下, 数据的数量、类型、速度和价值有了深层次的丰富和提升, 公共服务应加快构建大数据治理机制。首先, 政府应当提升数据获取、开发和利用的能力, 重视数据产权保护、数据流通规范和数据质量管理等问题, 清除大数据治理的制度性障碍。其次, 政府应加快落实对平台运营数据的有效监管, 检验和评估平台提供公共服务的安全性和质量, 降低平台参与治理的社会风险。最后, 应加强政府和平台型企业在大数据资源、技术和人才方面的交流合作, 挖掘大数据治理的群体智慧, 促进治理的协同化, 提高治理的效率和效果。