目前, 公共政策分析的研究在国外已经较为成熟, 涉及范围比较广泛, 其在理论、方法和实践方面都已经形成比较完整的体系, 但多立足于宏观和中观层面的政策分析, 对更深层次的微观领域, 诸如对学校体育政策分析的研究较少, 对高等学校体育政策的研究成果极难查阅。国内关于公共政策的研究晚于西方, 但在政策制定的过程、政策分析的方法等方面取得了一些成绩。在政策工具方面, 国内已经进行了近二十年的研究, 不论从内容上还是在深度和广度上, 已经取得了一定成绩^[1]。一些学者在一定程度上完善了我国关于学校体育政策研究的相关理论, 对高等学校体育政策的实施情况和历史演变进行了初步的研究, 特别在政策回顾和政策总结方面表现较为突出。我国学者对基于微观方面的学校体育政策的纵向分析集中于两段时期, 一是民国时期, 二是改革开放之后三十年, 从时间上来看是不连续的, 并且, 研究成果对我国的学校体育政策缺乏一个系统的、全面的政策分析, 尤其是缺少关于高等学校体育政策内涵方面的研究。李娟等在政策学视域下我国大学体育政策现状与问题的研究中也指出, 中国大学体育政策正处在不断演进、发展、完善的阶段, 其在演进发展过程中存在着许多矛盾, 政策的制定、执行、评估等方面还不成熟^[2]。因此, 很难对现实高等学校体育政策的制定提供智力支持和具体指导。高校体育的发展取决于政策, 政策的合理实施则借助于政策工具, 本文利用价值链—政策工具二维框架, 分析这些政策是否合理, 研究我国高校体育政策存在的问题, 并针对问题提出相应的建议, 有利于为我国高校体育政策发展提供新的思路和方向, 为完善和发展高校体育政策法规提供理论参考, 使高校体育教育走出现阶段的盲区, 真正发挥高校体育的育人功能。

一、研究对象与研究方法 1. 研究对象

本文选取新中国成立至2016年国家层面关于高校体育政策的文本, 即由全国人大、中共中央、国务院、国家体育总局、教育部等部委单独或联合颁布的各种高校体育政策文件, 并且, 政策文本是以公开出版或刊登的方式对社会公布, 不公开或无法查阅的高校体育文件不在选择范围之内, 因此, 样本具有权威性、代表性, 有较强的公信力和关注度。经过筛选和梳理, 高校体育政策文本共有131份, 在认真研读的基础上, 为提高研究针对性, 最终选取50份具有代表性的政策文本作为研究对象, 如表 1所示。

2. 研究方法

第一, 内容分析法。美国著名社会学家伯纳德·贝雷尔森认为, 内容分析法是对具有明显特征的信息传播内容进行系统、定量和客观描述的一种研究技术^[3]。这种定量研究方法遵循内容体例基本一致、具有连续性、信息含量大、符合研究目的等抽样原则^[4]。

本文首先选择我国国家层面的高校体育政策文本作为内容分析样本, 再根据政策工具理论建立价值链—政策工具二维分析框架, 然后将各个政策文本中的政策工具内容进行编码来定义分析单元, 随之把切合框架的政策工具编号归入框架中进行统计, 最后对统计结果进行分析得出结论并提出政策建议。

第二, 可靠性检验。内容分析法作为定性式的定量分析方法, 有必要在编码过程中进行信度、效度检验来保证研究的规范性和准确性。信度检验首先由作者按照分析维度进行编码, 然后聘请两名有使用内容分析法经验的学者分别进行审阅, 再对有歧义的编码内容进行深入探讨、辩论, 最终形成一致的编码内容。因为政策文本来源于国家权力机关, 具有法定性、权威性, 所以本研究不涉及效度检验问题。

二、价值链—政策工具二维框架的构建

政策工具分析方法可以对某一类众多的政策文本进行分析。高校体育政策是教育政策、体育政策综合在一起的复杂政策, 根据政策工具分析理论将政策文本内部各种政策手段和方法组织、搭配和设计成供给型、需求型和环境型三种类型, 构建政策工具维度二维框架X轴, 根据高校体育基本活动及支持活动设计价值链维度二维框架Y轴。

1. 政策工具维度X轴

基于Rothwell & Zegveld提出的政策工具分析理论, 将我国高校体育政策工具分为供给型、需求型和环境型三种类型。高校体育供给型政策工具是政府或组织通过资金投入、教育培训、基础设施建设、信息支持、公共服务等手段, 改善高校体育相关要素的供应情况, 推动高校体育全面发展; 高校体育环境型政策工具是政府或组织利用法规管制、目标规划、金融支持、税收优惠等手段或方法, 改善高校体育发展的环境因素, 为我国高校体育发展提供有利的政策环境, 影响并促进高校体育发展; 高校体育需求型政策工具是政府或组织利用服务外包、公共技术采购、海外交流等几个方面, 缩小高校体育市场的不确定性, 稳定、开发高校体育新产品、新技术的应用市场, 继而拉动高校体育产品、技术创新^[5]。供给型政策工具对高校体育运行具有推动作用, 需求型政策工具对高校体育实施具有拉动作用, 而环境型政策工具对高校体育具有直接或间接的影响作用。

2. 价值链维度Y轴

依据美国哈佛商学院著名战略学家迈克尔·波特提出的价值链分析方法, 把高校体育内外价值活动分为基本活动和支持性活动, 基本活动涉及高校体育课程、高校课余体育, 支持性活动涉及高校体育教师、高校体育环境、体育制度与机制等, 基本活动和支持性活动构成了高校体育价值链。

将政策工具维度X轴与价值链维度Y轴组合, 构成我国高校体育政策分析的价值链—政策工具二维框架, 如图 1所示。

三、高校体育政策文本单元编码与数据分析 1. 文本单元编码

本文的分析单元是指高校体育政策文本中与价值链—政策工具两个维度相对应的有关语句或条款。首先, 对选取的50份政策文本内容按照“政策序号、章节、具体条款、语句”的格式进行编码, 在编码过程中, 如涉及到文件引言和结语部分则标记为“0”。其次, 依据价值链—政策工具二维分析框架, 将文本分析单元进行归类。最后, 形成内容分析单元编码表, 如表 2所示。

依据高校体育政策文本内容分析编码, 按照价值链—政策工具分类统计、准确归类、计算占比, 结果见表 3。

2. 数据分析

由表 3可知, 从供给型、环境型、需求型政策工具的使用比例来看, 差异与分化现象表现明显, 我国高校体育政策以环境型政策工具为主, 文本编码频次达到437条, 比例达到81.53%;其次是供给型政策工具, 文本编码频次达到76条, 比例达到14.18%;最后是需求型政策工具, 文本编码频次为23条, 所占比例为4.29%。

环境型政策工具中, 法规管制271条, 占比为62.01%, 其次是目标规划153条, 占比35.01%, 最少的是金融支持13条, 占比2.98%。法规管制是行政权力直接干预高校体育政策的具体体现, 频繁使用法规管制, 这表明政府在选择和运用政策工具上对其具有偏爱性, 虽然简单而有效, 但是随着高校体育事业的发展, 使用法规管制过度也会产生负作用。法规管制的特点是简单、直接, 它易使政府或组织在制定政策时对法规管制工具形成一种依赖, 也是法规管制工具频现的原因。另外, 前期政策未被有效执行, 而后期随社会发展新的问题不断出现, 或者前期政策执行没有实现预期目标, 在制定新政策时必须再提及和贯彻, 以弥补前期不足, 这也造成法规管制工具在一定程度上过多使用^[6]。金融税收是高校体育事业发展的重要保障和有力推手, 该类工具的匮乏与缺失, 使其作用没有得到足够重视, 因为, 高校体育产业化没有形成, 涉及的金融支持和税收优惠极少, 会阻碍高校体育良性发展。

供给型政策工具中, 基础设施建设占比28.95%、教育培训占比27.63%、资金投入占比22.37%, 这三种方法运用的比例相当, 信息支持(14.47%)比重较小, 最少的是公共服务(6.58%)。公共服务在供给型政策工具使用方面最少, 主要是政府、社会对高校半公益性事业性质认识不足, 对公共服务在高校体育方面的功能掌握较少, 因此, 这种方式在政策制定过程中很少使用。基础设施建设略显优势, 是因为随着社会经济发展不断增加教育投入, 提高了对高校体育场馆设施的重视程度, 采取了高校与社会场馆设施综合利用等措施, 它是体现政府重视高校体育最直接有效的方式, 因此政策有所偏重。教育培训显得尤为必要, 是因为长期以来我国受“重文轻体”思想的影响, 体育在高等教育体系中不受重视, 体育师资数量不足、质量有待提高。资金投入作为高校体育发展的经济基础, 政府要在政策上有所体现, 加大资金投入力度, 保证高校体育资金对体育的支持。信息支持是高校体育发展的媒介, 掌握信息就掌握了发展的主动权, 就有发言权, 能够推广普及科学健身知识, 形成高校体育事业发展的新兴理论平台。

需求型政策工具在50份政策文本中所占比例最小, 其中, 服务外包(43.48%)、海外交流(47.82%)占绝大部分, 公共技术采购(8.70%)最少。需求型政策工具是发展高校体育事业最直接、有效和可行的手段, 具有明确的导向性。需求型政策工具比环境型政策工具作用效果更为直接、快捷, 借助具体的手段和形式确保高校体育事业发展的可持续性, 缓解高校体育事业发展过程中的不稳定性, 有利于拉动高校体育事业发展。需求型政策工具的匮乏与缺失造成政策执行过程中的手段和方法不足, 极大削弱了政策的整体拉动作用, 不利于高校体育事业健康、持续发展。

由表 3统计得出表 4, 从表 4可见, 在高校体育政策的价值链维度中, 从整体上来看, 高校体育政策价值要素覆盖面较全, 但是, 对于高校体育各个要素中的比重相差较大, 课余体育、体育教师、制度与机制的比重相当且较高, 三种要素之和接近总数的90%, 而体育课程和体育环境两种要素之和仅稍微超过总数的10%。以上现象说明在高校体育活动过程中, 课余体育、体育教师、体育制度与机制占主导地位, 其影响和作用较大, 而在鼓励高校实施体育课程和改善体育环境方面的力量不足, 高校体育政策在体育课程和体育环境方面有所忽视。这里需要指出, 在高校体育价值链维度分类过程中, 体育课程与体育环境是目标明确、指向单一的指标, 而课余体育、体育教师、体育制度与机制是包含内容比较丰富和分散的指标, 尤其在编码过程过, 发现一句话包含体育价值维度的两项指标以上内容时, 都将其归类于体育制度与机制指标, 这也是体育制度与机制指标权重最高、体育课程与体育环境权重过低的原因之一。

四、研究结论 1. 高校体育政策工具X维度

从政策工具X维度而言, 高校体育政策兼顾了供给型、环境型和需求型政策工具的运用, 从多层次、多角度使高校体育事业得到发展, 但是, 高校体育政策工具选择方面政府倾向于以环境型政策工具为主, 供给型政策工具、需求型政策工具辅助的模式, 体现政府在政策工具选择运用上的倾向性。

第一, 法规管制使用过度, 环境型政策工具分化明显。经过统计可以看出, 环境型政策工具严重分化, 过多使用以“法规管制”(62.01%)为代表的环境型政策工具, 接近目标规划(35.01%)的2倍, 例如, 《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》有54条政策条目属于环境型政策工具, 法规管制就有31条, 而金融支持仅为2.98%, 值得注意的是税收优惠作为环境型政策工具的组成部分, 在政策文本中没有体现, 这表现出金融支持、税收优惠等激励工具严重匮乏与缺失。法规管制措施使用最多, 因为它简洁有效, 是直接干预的行政权力, 既省时省力又节约经费, 也受到长期使用、惯性发展的影响, 体现出政府通过标准、政策和制度的力量规范引导高校体育发展, 但是在继续深化改革开放发展社会主义市场经济背景下, 过度使用法规管制也会产生负面作用。目标规划使用次于法规管制, 强于金融支持和税收优惠, 每项政策的制定都预先设有政策目标和宏观愿景, 没有目标和愿景的政策制定就失去意义。财务金融是高校体育可持续发展的动力杠杆, 目前仅有很少涉及, 其作用并没有得到重视, 阻碍了高校体育的良性发展^[7]。税收优惠的空缺与当前对高校体育的认识、定性和社会发展有关, 当前普遍认为高校体育是政府和学校的事情, 不涉及经济效益, 也就谈不上税收优惠, 然而在当前大力发展体育产业的影响下, 充分利用高校的人才优势、资源优势、科技优势发展高校体育产业, 依靠多部门、多行业的融合发展, 实现体育与卫生、旅游、文化、医疗、教育的全面融合, 能够逐步扩展全民健身, 为健康中国贡献力量^[8]。

第二, 公共服务运用偏少, 供给型政策工具显示均衡弱势。经过统计得出, 使用的供给型政策工具占总体14.18%, 显现弱势, 在内部具体手段运用方面, 除公共服务(6.58%)运用偏少外, 基础设施建设(28.95)、教育培训(27.63%)、资金投入(22.37%)、信息支持(14.47%)呈现相对均衡之势。公共服务运用偏少是受我国早期教育体制保守、封闭思想的影响, 没有认识到高等教育在教书育人、科学研究的同时还能为社会服务, 特别是高校体育又受到专业限制, 只能在高等教育环境内活动, 政府在制定政策过程中根本没有考虑公共服务工具, 阻碍了高校体育的引导和社会示范效应, 降低了高校体育的功效。目前, 已出台高校教师在做好本职工作的余暇时间可以利用专业知识和技能从事其他工作为社会服务的政策, 使公共服务运用具备了良好的开端。信息支持是高校体育发展的“催化剂”, 应用略显不足, 应充分利用大数据、互联网等现代信息技术促进高校体育与相关专业的互通互联, 拓展高校体育未来发展平台。从供给型政策工具选择组合情况来看, 没有出现结构失衡, 说明政策制定者在公共服务、信息支持、资金投入、教育培训和基础设施建设方面都有所兼顾。事实上, 供给型政策工具在整体使用上都有很大的提升空间, 加大其使用力度有利于推动高校体育事业的持续、稳定和健康发展。

第三, 贸易管制运用空缺, 需求型政策工具表现匮乏缺位。统计结果显示, 政策文本中贸易管制手段空缺, 需求型政策工具(4.29%)表现应用匮乏, 在三种类型政策工具中凸显缺位和不足。高校体育属于半公益性质范畴, 目前很少涉及贸易往来, 因此政府在制定政策过程中不考虑使用贸易管制手段, 但随着改革开放力度的进一步加大, 以后可能会出现相关的贸易活动, 所以, 之后在制定政策时应适当运用贸易管制手段, 以备用时之需。需求型政策工具对高校体育的拉动作用比环境型政策工具的影响效果更为快捷、直接, 公共技术采购、服务外包、海外交流等方式的不足与我国的经济水平和教育投入密切相关。然而, 2017年2月24日, 习近平在北京考察冬奥会场馆和观摩运动员训练时强调:“中国今后要变成一个强国, 在各方面都要强, 少年强则中国强, 体育强则中国强！”^[9]政府应该发挥主导作用, 加大投入, 同时吸引社会资本参与, 为高校体育事业发展增添活力。因此, 加大需求型政策工具的运用是政府在未来政策调整中的一个侧重点, 是解决当前高校体育发展的当务之急和现实需要。

2. 高校体育价值链Y维度

通过对高校体育政策文本的归类统计得知, 自新中国成立至2016年, 政府共颁布了国家层面政策文本131份, 尽管高校体育相关的法规体系仍不完善, 政策文件数量不多、级别不高, 但是国家对高校体育寄予厚望, 在健康中国的大背景下, 高校体育是学校体育迈向社会体育的节点, 是社会体育的重要基础, 已成为社会发展的重要推动力, 是拉动体育消费市场的潜在力量。在高校体育价值链维度Y轴中, 清楚发现各个价值链活动过程分布并不均衡。在未来完善相关政策过程中, 应有步骤、有针对性地出台高校体育相关政策, 形成重点突出、门类齐全、结构合理的高校体育政策体系, 兼顾规划管理与政策落实, 充分发挥高校、社会力量相互作用、共同参与, 促使高校体育良性协调发展。统计结果显示, 体育课程与体育环境两项明显不足, 随着教育改革的不断深入, 继续深化高校体育综合改革, 运用体育课程使学生树立科学锻炼身体的观念, 掌握一两项锻炼身体的方法, 养成健康的生活方式; 通过多种形式, 加强高校体育环境建设, 为高校体育活动提供充分的物质基础。应强化体育课程与体育环境对高校体育活动的促进作用, 使高校体育活动价值链的每个环节充分发挥其功效, 并且各个环节相互沟通、协调, 实现高校体育高速、良性运转。

五、政策建议

第一, 提升金融支持和税收优惠的使用频度, 适当均衡环境型政策工具的运用。政府或组织选择政策工具是根据所处的政治、经济、文化、社会环境来决定的。随着祖国的强大, 经济不断发展, 应适当减少环境型政策工具中法规管制和目标规划的使用频率, 增加投入, 提高金融支持和税收优惠的影响力度, 发挥其积极作用。

第二, 加强供给型政策工具的推动作用和需求型政策工具的拉动作用, 特别强化需求型政策工具的力量。这两种类型的政策工具都需要政府或社会组织加大投入, 尤其是吸引社会力量投资, 高校灵活运用各种资本加强对体育的投入, 使供给型和需求型政策工具高效运转起来, 这种推拉的力量配合环境型政策工具的影响形成正向合力, 对高校体育会产生事半功倍的效果。

第三, 强化体育课程、体育环境建设, 促进高校体育价值链协调运转。高校体育价值链维度中, 课余体育、体育教师、体育制度与机制涉及较多, 体育制度与机制是高校体育活动的依据, 体育教师是高校体育活动的主体, 课余体育是高校体育最基本的活动方式, 应继续保持这三方面的作用, 同时强化体育课程与体育环境建设。体育课程是实现高校体育目标最主要、规范的活动形式, 通过政府、社会与高校共建等方式改善体育环境, 放宽体育制度与机制的管理和约束, 给课余体育、体育课程、体育教师更加广阔的空间, 发挥其自主、灵活的特性, 促进高校体育蓬勃发展。

总而言之, 高校体育是高等教育的重要内容, 在高等教育综合改革的背景下, 高校体育应首当其冲, 因为德、智都寄托在健康的身体之上, 它是培养德智体全面发展合格人才的物质基础。本文通过对新中国成立以来高校体育政策工具的研究, 发现环境型政策工具分化明显、供给型工具的均衡弱势、需求型政策工具的匮乏缺位都不利于高效地发挥高校体育的职能, 应适时、适当调整政策工具的运用方式, 增加政府投入, 吸引社会资本, 适当降低强势工具的运用, 大幅提升弱势工具、匮乏缺位工具的选择与应用, 使科学、规范的高校体育政策成为引领高校体育事业发展的指挥棒, 保障高校体育价值链快速、高效发展, 培养更多、更好的社会主义建设合格人才, 满足广大人民群众的需要, 为办人们满意的教育尽职尽责。