整体性治理起源于20世纪90年代, 是对新公共管理改革中公共部门结构性分化以及新的行政环境作出的回应。随着新公共管理的发展, 单一职能机构原则强调专业化分工, 要求角色和职能不能交叉, 这样可能造成严重的“碎片化”和部门的本位主义, 致使部门间缺乏合作与协调, 从而影响效益与效率。因此, 以问题为导向、以“跨界合作”为核心理念, 以及以“协调”与“整合”为关键要素的整体性治理逐渐成为治理研究的热点之一。本文以2008—2018年CNKI数据库中主题为“整体性治理”的CSSCI及核心期刊文献为样本, 采用文献计量法对整体性治理的研究现状进行分析, 并使用CiteSpace Ⅲ绘制出2008—2018年学术界对整体性治理研究的合作关系、时空分布、主题热点等知识图谱, 从而为整体性治理的深入研究与实践应用提供基础性的知识工具。

文献来源于中国学术期刊网络出版总库(CNKI), 检索主题词为“整体性治理”, 文献年限为2008—2018年, 检索期刊来源类别为CSSCI及核心期刊, 筛选过程中剔除报告、会议、约稿启示、出版物介绍及声明等, 经过对比后得到精确文献330篇, 操作时间为2019年1月15日。

本文采用CiteSapce Ⅲ作为文本计量统计软件。该软件通过绘制聚类、时间序列和时区三种知识图谱进行可视化分析, 利用图谱中的节点数量、节点间的连线粗细程度、节点圆圈大小及颜色差异, 分析节点的共现频次、被引用情况等, 探寻该领域研究的基础情况、研究进展及前沿动态^[1]。本文的研究参数设置如下。一是时间切片区域中, 设定时间为2008—2018年, 单个时间分区为1年, 共分为11个时间切片; 二是术语来源区域选择标题、摘要、作者、关键词和关键词拓展; 三是选择标准区域设置阈值为30, 即每个时间切片中提取30个被引次数最高的文献网络; 四是修剪区域内选择最小生成树和修剪分段的网络; 五是在节点类型区域内, 依次设置作者、机构、关键词等, 进而生成相应的合著网络知识图谱。

随着数字化时代的来临, 信息技术加强了政府与公民间的互动, 网络平台为公民表达诉求提供了更便捷的方式, 传统单一主体的行政环境无法满足社会发展的需求。与此同时, 西方学术界开始反思新公共管理运动中的问题, 如官僚制政府、企业家政府等暴露出的分工过细、效率低下造成的利益分割、碎片化等, 这与公共行政所追求的公民权利、公共利益、社会责任等多元价值理念相悖, 迫使学者们开始寻求解决这些问题的有效路径, 整体性治理应运而生。国内学者关于整体性治理研究的起步相对较晚, 早期引入并对其作出解释的竺乾威在《从新公共管理到整体性治理》一文中指出, 整体性治理以数字化为技术依托, 侧重于政府内部机构和部门的整体性运作, 倡导管理从分散到集中, 从部分到整体, 从破碎到整合^[2]。此后, 国内学者对整体性治理的研究逐渐深入。

国内CSSCI及核心期刊关于整体性治理研究最早出现于2008年, 之后在CSSCI及核心期刊发表的论文数量呈波动上升趋势(见图 1), 其中2014—2016年论文数量增长波动状况明显, 2015年发文数量明显下降, 但2016年发文量激增, 2016年后, 年均发文量增长趋缓, 但均保持在近年来的高峰, 表明近年来国内学者对整体性治理的理论接受度逐渐增强, 随着国内全面深化改革的不断推进, 各个政策领域的整体性治理研究工具性显著增加, 整体性治理研究逐渐成为国内学术研究焦点。

图 1(Fig. 1)

图 1 2008—2018年CSSCI及核心期刊来源整体性治理研究文献数量的年代分布

由文献被引次数的年代分布可知整体性治理相关的文献无论是在年度发文的平均被引次数还是单篇最多被引次数上均呈现“L”型的递减趋势, 高被引文献集中在整体性治理研究的早期阶段(2008—2010年)。同时, 通过对近10年单篇被引次数超过60次的文献进行统计发现, 被引次数较多文献的研究内容多集中于理论内涵等的阐述及中国本土化适用性的初步探索, 而2010—2018年间的文献被引次数较低, 表明整体性治理的本土化研究进程缓慢, 应用推广还有突破空间。

在作者共现图谱中, 作者间连线较少, 表明合作关系较稀疏, 有限的合作关系也多为同院校间的师生合作。曾凡军发文量最多(15篇), 其中与学生合作发文2篇, 与其他院校学者(韦彬、王宝成等)合作发文5篇; 发文量排名第二的韩兆柱(13篇)合作作者均为同院校的学生。除此之外, 发文量较多的张新文、方堃等学者也多与学生合作发文, 其他多数学者为独立发文。在机构共现图谱中, 节点分布分散、节点间的连线稀疏, 除武汉大学与广西大学、复旦大学与上海理工大学、山东大学与山东社会科学院等少数机构之间有密切联系外, 其他高等院校、研究机构的合作交流互动较少, 合作程度不紧密。由此可见, 整体性治理研究相对封闭, 未形成跨院校、跨区域的合作型研究网络, 学者间、机构间合作关系稀疏, 以师生关系居多。

2008—2018年国内整体性治理研究的关键词时区视图(见图 2)展示了国内整体性治理研究主题的变迁。首先, 2008—2009年相关文献数量较少, 高频词汇主要有整体性治理、碎片化、合作治理、新公共管理等。可见, 早期关于整体性治理的研究主要集中在整体性治理的概念、特征等理论层面的分析与探讨。其次, 2010—2015年相关文献数量增加, 高频词汇拓展到网络治理、服务型政府、区域公共管理、公共治理、地方政府、政府治理、食品安全、公共服务、电子政务和大数据等。这表明整体性治理的研究逐渐深入, 与实践应用的联系加强。最后, 2016—2018年相关研究热度持续增加, 研究焦点涉及跨界公共危机、河长制、精准扶贫等。归结起来呈现以下两个特点。

图 2(Fig. 2)

图 2 2008—2018年国内整体性治理研究的时区视图

第一, 整体性治理在持续拓展理论边界的同时, 和实践应用的结合也日趋紧密。在理论层面, 整体性治理和合作治理、网络治理等其他理论相互渗透融合, 理论视角不断拓宽, 并且进一步丰富着治理理论的整体架构; 在实践运用层面, 整体性治理理论作为一种研究工具或分析手段, 主要面向政府治理过程中存在的“碎片化”问题, 有针对性地提出整体政府改革构想, 力求为政府改革提供可行性建议。

第二, 整体性治理的研究主题紧紧围绕国家宏观政策展开。例如2015年国务院发布《促进大数据发展行动纲要》, “大数据”迅速成为整体性治理研究领域的高频词汇。2015年中共中央、国务院公布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》, 并且在2017年, 党的十九大报告对精准扶贫、精准脱贫理念予以强化, 直接促使精准扶贫成为该年度整体性治理理论应用的最大热土。由此可见, 整体性治理研究主题的拓展, 深受中央治理思路和宏观政策的引导, 呈现出较高的相关性。

整体性治理研究的关键词最小聚类图谱(见图 3), 出现了以“整体性治理”和“碎片化”为主的两个大聚类簇。除此之外, 还有以“公共服务”“合作治理”等为主的小聚类簇。不同聚类簇呈现出不同的研究特点。

图 3(Fig. 3)

图 3 2008—2018年整体性治理研究关键词的知识图谱

以“整体性治理”主题为核心的大聚类簇中呈现的关键词主要有府际关系、政府治理、政府协同、政府组织等, 着重研究了府际关系、组织关系等, 强调政府内外关系的合作与整合。如易承志认为大都市区治理的行政边界与功能边界不一致造成其相冲突的局面, 在以政府为主体的传统行政治理模式中, 政府的职能和权威受到行政边界的限制, 因而推进大都市区整体性治理的核心就是要将市场和社会纳入治理主体的范围之内^[3]。高建华认为解决区域公共问题的理性选择是区域政府合作, 主张建立跨区域的公共组织, 并对其赋予一定权限的方式构建区域性的整体性政府, 依据政府合作态度等现实因素灵活决定整体性的治理模式, 通过沟通、利益补偿、诱导和动员来建立整体性的治理机制, 并不断完善信任、承诺、监控等机制以实现区域的合作治理^[4]。魏淑艳和寇丹认为市辖区政府治理中存在着两级政府机构重叠、市辖区政府和市政府职能交叉及竞争博弈等问题, 政府应调整政府间关系, 明确市辖区政府和市政府的管辖范围和职责; 作为治理的主体之一, 社区应该发挥其自治作用; 将市场纳入治理的主体范畴, 从而提供高效的服务^[5]。除此之外, 还有学者关注了人口流动引发的跨区域治理^[6]等问题。总体而言, 该聚类簇下主要集中了政府组织关系、体制改革等议题, 不同学者从不同的角度出发, 主张纵向政府间的合作以及横向政府内部部门间的合作和整合, 强调政府外部应将社会、市场等纳入治理主体之中, 通过构建和完善合作、信任等机制, 从而为公众提供高效服务。

以“碎片化”主题为核心的大聚类簇中呈现的关键词有公共危机治理、城市治理、精准扶贫、突发环境、政府预算等, 主要以实际问题为导向构建整体性治理模式。以“公共危机治理”关键词为例, 郭雪松和朱正威认为跨域公共危机存在的主要原因是信息、资源整合中存在的“碎片化”问题^[7]。张玉磊进一步指出, 跨界危机治理中“碎片化”还表现在其追求“不出事”的治理目标、以单一政府为主体的一元治理等方面, 为此应从公共价值理念、多元主体网络、协调性的运行机制等角度出发构建整体性的治理模式^[8]。除此之外, 李春根等人在超大城市的突发环境事件治理中提出应从理念、主体等方面构建应急管理的治理体系, 即科学合理地制定预案, 将事后管理转为事前预防, 由政府单一主体向企业、市场等多元主体转变, 破除信息孤岛实现资源信息的整合, 整合应急管理的相关部门, 避免部门不负责的现象^[9]。该聚类簇研究主要以“碎片化”为导向, 以实际案例为切入点, 不仅强调资源、信息等客观环境的整合与共享, 也强调多元主体间的合作, 从而构建多元主体参与的治理模式。

以“公共服务”主题为核心的小聚类簇中呈现的关键词有整体性、信息惠民等, 主要强调服务型政府的构建, 立足公民实际需求, 以信息化为手段来提供便民服务。如曾凡军等认为服务型政府构建的治理逻辑是满足公民需要和提供公共服务:价值理念要注重公民需求的整体回应; 加强治理层级、治理功能和公私部门之间的整合; 运用信息技术攻破组织壁垒、实行网络简化, 建立电子化服务型政府; 建立协调机制以推进服务型政府的构建^[10]。周健认为服务型政府的构建应从治理思想、部门行政审批、社区服务站及信息技术等方面来着手提高政府效率和政府服务能力^[11]。张佳慧认为“互联网+政务服务”改革应坚持顶层建设与互联网下政府网站平台相结合的原则, 立足于公民的实际需求, 通过信息互联共享破除“信息孤岛”, 从而为社会公众提供无缝连接的一体化服务^[12]。在该聚类簇下, 以个案分析为主, 研究关注公民的实际需求, 回归公共行政的价值诉求, 以信息技术为手段, 破除信息孤岛等, 构建服务型政府。

以“合作治理”主题为核心的小聚类簇中呈现的关键词有协同治理、科层治理、参与式治理等, 主要从整体性治理的理性逻辑出发, 对其相关治理理论进行了比较研究。如韩兆柱等从产生背景、核心理念等角度对整体性治理与合作治理理论进行了比较:整体性治理理论着重解决公共服务的碎片化问题, 侧重于工具理性, 强调整体性, 关注公众需求, 认为政府应该扮演整合者角色; 合作治理理论诞生于全球化、后工业化时代, 侧重价值理性, 强调合作者间的平等、信任和共同参与, 关注共同期望和公共利益, 提倡政府应该扮演引导者的角色^[13]。在该聚类簇下, 主要是从整体性治理的产生背景、核心理念等理性逻辑出发与相关治理理论进行区分, 以此来促进治理理论的发展。

通过透视关键词知识图谱, 可以发现整体性治理研究主题相对分散, 并没有对诸如合作治理、网络治理等交叉主题作进一步拓展, 而后者是突破整体性治理理论局限的关键所在。在实践应用方面, 现有研究紧跟国家政策, 大多采取问题导向和个案研究方法, 将整体性治理理论作为现实问题的答案或者解释视角, 仅仅适用于同一类型中的某个事件或案例, 研究结论的可移植性差。在理论研究方面, 相对缺乏对整体性治理理论的本土化转换, 较少出现结合中国现实国情的整体性治理理论框架, 构建本土化的整体性治理理论仍是研究难题。

根据前文分析, 为推动整体性治理研究进程, 应打破院校藩篱, 加强学者间的交流互动。通过学术交流会、网上慕课等方式促进学术交流, 加强区域、院校、学者间的合作, 促进学术资源共享, 建立学术间交流互动平台以弥补不同院校研究的不足, 攻克整体性治理研究的薄弱环节, 推动高水平成果的产出。另外, 应明晰整体性治理研究的热点及难点, 推进整体性治理本土化应用。结合整体性治理的研究趋势, 未来该领域研究应当着重把握以下两个方面:在理论层面, 除了继续关注整合理念下利益博弈等核心问题之外, 应当尝试在整体性治理、合作治理和网络治理等相近理论之间加强融合贯通; 在实践层面, 紧密贴合国家宏观政策变化, 尤其要着眼于新时代国家治理体系和治理能力建设需求, 提出更为切实可行的政府改革思路, 并在此基础之上构建基于中国经验的本土化整体性治理理论。

第一, 进一步细化整体性治理与协同治理等治理理论之间的区分。自罗西瑙、罗茨、威格里·斯托克等学者推动治理理论的发展之后, 整体性治理、合作治理、协同治理、网络治理等理论更加促进了治理理论的繁荣。目前, 国内学者虽然对相关的合作治理等理论进行了比较研究, 如黄滔将整体性治理理论与当下相关的新公共服务理论、无缝隙政府理论、网络化治理理论、协同政府治理理论等进行了比较研究^[14], 但仍需深入研究其他相关的治理理论。如整体性治理与协同治理, 二者产生渊源相似, 均与英国政府改革有关, 虽有部分学者对二者进行了比较研究, 但语义间的区分难度使得其晦涩难懂, 整体性治理(holistic governance)和协同治理(collaborative governance), 从词源上出发二者表述的意思不同, 而在中国语境下二者倡导的治理理念、治理主体等具有相同之处, 使其在中国语境下的理解难度增加, 造成在中国语境下对具体案例进行理论分析的契合性不足。因此, 在中国语境下, 应从词源出发, 追本溯源, 加强相关理论的比较研究, 区分、辨析和阐释相关理论, 丰富理论内涵, 推动理论的本土化实践。

第二, 整体性治理倡导的“整合、协作”理念及其过程中的利益博弈仍是研究难点。整体性治理以“整合、协作”为核心理念, 以解决“碎片化”问题为导向, 强调跨界间的协作, 不仅涉及公共事务管理的不同层次, 包括上下级政府之间的“纵向协同”, 同一层级的政府之间、同一政府内不同职能部门之间的“横向协同”, 还包括公共部门与非政府组织之间的“内外协同”。以跨域公共危机的“碎片化”问题治理为例, 虽然不同学者提出了不同的解决思路, 但未提出实质性的解决对策, 解决这一问题的关键在于政府在治理跨域危机过程中的利益分配与责任划分是否合理以及是否培育了“整合、协作”的理念。一方面政府内部要划分责任主体、明确利益划分; 另一方面, 政府内部不仅要有协作的意识, 同时要在全社会培育“整合、协作”的理念。因此, 通过深化理论研究, 寻找共性规律, 降低操作成本与难度, 是政府实现整体性治理的关键, 也是整体性治理研究的重难点。

第三, “大数据”背景下的智慧城市、社区治理等仍是整体性治理的研究热点。信息技术作为整体性治理的现实背景, 为其“整合、协作”提供了技术支持。目前, 国内学者多提倡将信息技术作为整体性治理中政府改革的一项手段, 如张鹏和郭金云以浙江“五水共治”为例, 提出在政府内部由省级政府作为跨域的总指挥、协调地方县域的关系, 在政府外部则整合社会、企业、公民、专家等主体, 结合信息技术手段, 通过智慧网络平台等技术手段来推动政府、市场、社会等多主体的治理^[15]。在当前“互联网+”“大数据”等信息技术的不断发展中, 电子政务、智慧云平台等已被运用到政府建设中, 中央政府已明确作出指示以实现信息共享, 但在此过程中, 怎样协调部门间的利益、明晰责任, 使得政府部门从观念上打破部门壁垒、勇于承担责任仍旧是研究中尚未解决同时又是政府改革关注的重点。随着大数据在城市建设中的不断运用, 信息化开始由工具导向性向实体载体转变, 信息化不再是传统模式下的治理思路, 开始转变为具有操作性的实体载体, 而在载体之上, 如何解决政府遇到的问题将是关注的热点, 如智慧城市、社区治理等。

理论来源于实践, 并随着实践变化而不断更新, 整体性治理也是如此。整体性治理理论内容及研究主题会随着时代产生相应调整, 尤其会受到国家政策、社会时事热点等因素的强烈影响。与此同时, 理论反作用于实践, 对实践发挥着重要导向价值。整体性治理作为当前全球政府改革浪潮背景下产生的重要理论, 将持续为大数据、智能化和信息化背景下的治理问题提供解决思路, 推动政府以更高效优质的公共服务满足公众需求。