警察作为街头官僚(street-level bureaucrats)的典型, 负责打击犯罪和维护公共安全, 与公民建立直接联系并受媒体的广泛关注。在社会一线代表着政府, 警察在惩治犯罪和暴力方面的表现可以作为衡量政府维护公共安全能力的重要指标。街头官僚比政治精英更能影响人们的生活体验^[1], 无论是法律法规、规章制度, 亦或是其他公共政策, 其贯彻落实最终都有赖于街头官僚的执行。警察执法中所带来的权益损益, 将遥远而抽象的政策规定等转化为活生生的日常体验, 影响着公民的心理, 也形成了对街头警察的印象。现行的警察绩效衡量标准, 强调效率导向和对上负责, 虽然相对容易衡量, 但往往会扭曲政策目标、忽略民众体验。有研究指出口碑才应该是警察的考核标准, 公民作为警察服务的直接接收者, 对警察的绩效评价显得尤为重要^[2]。采用公众调查的警察绩效评估结果可以为改善警民关系提供有效信息, 也可以提升警察的责任意识、维护警局形象^[3]。

国外的研究主要从人口统计学、邻里背景、受害经历和接触四个方面探索了警察绩效的影响因素。其中, 警察接触被认为是绩效评价的决定因素^[4], 接触次数^[5]和接触性质^[6]都会影响警察绩效评价, 但是接触对绩效评价的影响机制尚不明确。相比国外, 我国法律赋予了警察更为广泛的职能和自由裁量权, 但却鲜少有对警察绩效评价的研究。本文尝试为警察绩效评价提供思路, 与已有研究不同, 一方面, 本文将接触进一步细化为接触次数、是否主动接触和接触中是否被索贿三个指标; 另一方面, 我们采用探索性因子分析测量警察绩效, 力图捕捉该变量的多维内容。

警察的廉洁性是警察评价最重要的预测因子, 有研究表明媒体曝光腐败事件的频率与公众对警察的整体评价呈负相关^[7]。腐败感知显著损害了公众对警察合法性的认识, 阻碍了政府绩效, 降低了公众对政府的信任^[8]和个人主观幸福感^[9]。因此, 本文创造性地引入了腐败感知作为中介变量, 试图构建接触对警察绩效影响的中观解释机制。换言之, 本文试图回答街头官僚研究的一个基本问题, 即公众的警察接触在多大程度上与政府腐败感知有关联, 进而对警察的绩效评估产生系统性影响。

一、文献综述 1. 警察绩效评价:调查方法的崛起

警察绩效研究可以追溯到1935年Bellman^[10]开发的“警察服务评定量表”。它包含685个具体项目, 从普通警员的选用、培训和晋升到警察局长的确立, 覆盖了不同部门所有层级警察的绩效评价, 但是, 该量表仅由警察专家填写, 普通民众不具备话语权。Parratt批判了该种方法, 并提出一种替代的绩效评价体系, 其中包括调查公民对警察的绩效评价^[11]。随着新公共管理运动的发展, 公民调查已成为美国警察部门绩效评价的重要手段, 从而产生了“顾客”导向的主观绩效评价。尽管实地调查能够获得最直接、最真实可靠的第一手资料, 但由于受时间和金钱的限制, 实地调查是使用最少的方法, 有一半研究是使用电话调查的数据^[12]。调查警察绩效的方式多样, 包括总体和特定人群对警察的支持、对警察的一般态度、警察效能和警察信任。警察主观绩效评价是指公民个人的心理状态, 反映了从警察那里感受到的满足和安慰。

2. 街头官僚学术史梳理

1969年, Lipsky在美国政治科学会议上提交了《走向街头官僚理论》一文, 这才开始出现“街头官僚”这一概念^[13]。此后的几十年, 学者们从不同的角度围绕自由裁量行为对街头官僚理论进行了发展与修正。从理论上讨论街头官僚的自由裁量行为是否应当^[14]、拓展和丰富其行为表现^[15], 分析影响街头官僚自由裁量行为的各种变量及其作用机制。由于以某类街头官僚为研究对象的结论在推广至所有街头官僚中出现矛盾, 所以对不同类型的街头官僚的细分成为新的研究方向, 探寻影响某种特定街头官僚自由裁量行为的解释变量^[16]。

泛泛地将警察划为街头官僚显然欠妥, 不与公民直接互动的警种无法被视为街头官僚^[17]。因此, 本文所指的警察是指公安机关中工作在基层公安机关的民警, 包括派出所民警、刑警、巡警、交警、社区民警等和人民群众直接联系的警察。

3. 警察绩效评价的影响因素

(1) 人口统计学因素。种族、年龄、性别、收入和受教育水平得到了广泛关注, 并且结论较为一致。总体来看, 非裔美国人对警察的评价低于白种人, 西班牙裔居民对警察的评价处于非裔美国人和白种人之间^[18]。老年人比年轻人对警察有更高的评价, 年轻人认为警察是会限制他们独立性的、具有权威的人物^[19]。一般认为, 女性比男性对警察有更高的评价^[20]。学历对警察主观绩效评价的影响存在较大争议, Frank等认为学历较高的居民对警察有更高的绩效评价^[20], 但受过高等教育的公民实际上对警察不太满意^[21]。

(2) 邻里背景因素。公众对警察的评价受到邻里环境安全感知、集体效能的影响。Dowler & Sparks发现, 居民对邻里环境的看法, 包括治安情况、服务供给和社交状况对警察的评价产生了最大的影响^[22]。徒步巡逻、邻里互助和挨家挨户访问居民可以提高居民对警察的满意度^[23]。

(3) 受害经历。有受害经历的居民对警察的负面评价比没有受害经历的人更明显, 尤其是在其认为警察并没有对其提供帮助时, 研究进一步指出在有受害经历的群体中, 男性对警察评价比女性更恶劣, 男性“更难以原谅警察”^[24]。

上述这些研究极大丰富了警察主观绩效影响因素的认识, 但同时也产生了新的研究空间:其一, 虽然已有研究探讨了邻里背景和个体经历犯罪事件对警察主观绩效的影响, 指出了警察接触的决定因素, 但是却较少有对接触机制的探讨; 其二, 现有文献对中国警察绩效评价的关注不足, 尽管他国的研究可以帮助我们理解警察主观绩效的影响因素, 但是不同社会存在差异; 其三, 少有的几篇中国研究发表时间基本是在2001—2009年, 缺少新近的实证研究。本文将基于2017年山东综合社会调查的数据, 探究警察接触的作用机制。

二、接触与警察绩效评估:腐败感知的中介效应

警察与公民的关系始终处于学术研究的重要地位, 常见影响因素有个人或家庭成员的受害经历和警察接触次数。警察接触一直被认为是警察主观绩效评价的决定因素。在面对面的互动中, 街头行政不再是警察单方面的“独白”, 而更是一个社会“对话”的过程。与警察的个人接触是公民对警察绩效评价最重要的决定因素^[25]。

已有研究表明, 与没有接触过警察的人相比, 接触过的人对警察有更负面的看法^[26], 即接触次数越多, 警察评价越低。那么, 接触过程中究竟是何种变量导致了警察绩效评价的变化呢?经验研究表明, 警察打击犯罪, 严格执法以及进行危机管理是影响公民对警察信任的重要因素^[27]。

除接触频数外, 在接触模型中公民对警察的态度主要取决于接触性质。对于公民而言, 虽然法律或政策从根本上决定了利益的分配及其实现的方式, 但这些只有通过街头官僚的执行才能落实下来。警察无论是将某些人纳入社会福利享受者的名单或实施对某些行为的惩戒, 都直接针对公民个人并具有“分配和再分配的属性”, 实实在在影响公民的机会、利益和感受。警察接触可以分为两大类:被动接触, 由政府发起, 政府剥夺公民权益或施加强制的行动; 主动接触, 由公民发起, 公民向政府寻求利益、支持或认可的行动^[28]。

由于利益关系的不同, 参与者之间的互动及其结果也会不一样, 主动接触的公民比被动接触的公民对警察绩效评价更高^[29]。在主动接触中, 警察发挥了支持作用, 公民通常会在警察的帮助下“达成目的”, 容易对其产生感激之情, 弱化对其的腐败感知, 提高绩效评价水平。在被动接触中, 互动性质更可能是执法导向, 至少具有追问目的, 往往具有对抗性, 会造成警察和公民之间的紧张关系, 被接触公民易产生不满、愤怒和沮丧之情, 强化对警察的腐败感知, 降低绩效评价^[30]。

此外, 警察接触的质量与绩效评价也显著相关。不符合程序正义或受到不公平、不满意的对待都会显著降低警察绩效评价。尽管公民不关心警察对穷人或少数群体采取歧视性做法, 但他们在腐败方面对警察的态度很敏感^[31]。警察索贿对警察工作的评估具有更强的预测能力, 被索贿经历与警察信任存在显著的负相关。由此可见, 政府官员的腐败行为是人们对警察态度的重要预测因素。公民与公共机构的直接接触影响公民的政府信任水平, 如果政府腐败, 公民对机构及其工作人员的信任水平就会明显降低, 进而影响公众的警察绩效评价。

通过上述文献回顾, 本文发现腐败感知是处于接触和警察绩效评价之间的重要变量, 公众的警察接触一方面直接影响其对警察的绩效评价, 另一方面, 通过政府腐败感知间接影响着民众对警察的态度。因此, 腐败感知发挥着中介效应而非调节效应。公众主动接触警察, 以求助为主要目的, 例如报案, 期望警察可以高效公正地执法, 保障人民生命和财产安全, 维护社会公平正义, 警察履职效果至关重要。而公众的被动接触警察, 例如警察执法、罚没甚至使用武力则会显著影响公众对警察行为公平公正等程序性正义的认知, 例如腐败感知水平。同样, 腐败感知水平会降低公众对警察的信任度, 进而影响着公众的警察绩效评价水平。因此, 本文提出如下四个假设。假设1:与警察接触的次数越多, 警察绩效评价越低。假设2:与主动接触相比, 被动接触的人对警察绩效评价更低。假设3:与没有被索贿经历的人相比, 有被索贿经历的人对警察绩效评价更低。假设4:腐败感知在接触与警察绩效评价之间发挥着中介效应。

三、数据收集与变量设定 1. 数据收集

本文的数据来源于2017年山东综合社会调查(SGSS), 详见http://www.pspa.sdu.edu.cn/info/l081/3393.htm。本次调查覆盖山东省17个地市的52个样本县中的208个社区, 回收了208份社区绘图图纸和4132份有效问卷。抽样推论的总体是2017年山东省全部居民, 样本具有较高的代表性。

2. 变量设定

因变量:警察绩效。大量的概念已经被用来描述公众对警察的看法, 从宽泛到具体, 可大致分为三类:第一类由宽泛、中立的术语组成, 如警察感知、公众对警察的态度, 用于展现公众对警察的一般判断和情绪; 第二类包括更为集中的态度, 如警察满意度、警察信任, 标志着公众对警察的积极评价, 代表了警察公众评估的核心概念; 第三类包括更为具体的概念, 测量了公众对警察表现或行为特定方面的感知, 例如警察效能和程序正义。这三类概念在一定程度上相互关联, 有些学者将其互换使用^[32]。本文认为这些概念既有关联又有差异, 譬如满意度是一种基于过去经验的态度, “对过去经验或当前情况的评估”, 而信任是一种对未来的期许, “对未来将发生的事情的信念”。从公共管理学的角度出发, 我们选用一般化的术语“警察绩效评价”, 它涵盖了公民个人全部的心理状态, 包括对过去的经验和对未来的期许。

根据担负任务的不同可将警察划分为刑警(侦查破案、抓捕罪犯等)、交警(交通车辆管理)、户籍警(片警、居民户籍管理等)、巡警(巡逻警戒)、消防警(消防灭火)等。但主观的警察绩效评价具有模糊性, 现有警察评价的文献中并没有对“警察”作出具体界定, 普遍是指一般意义上的警察群体, 有以下两点原因。其一, 由于警务工作的复杂性和警种的多样性, 在数据获取方面, 难以根据不同警种筛选对应服务对象进一步调研; 其二, 公众与警察接触的内容主要是交通违规或事故、警察回访、作为受害人接触、作为嫌疑人接触、作为证人接触、与警察闲谈、询问警察信息^[33], 对于普通人来说, 很难明确在与警察打交道时具体接触的是哪一种警察。因此, 我们延续了已有研究的思路, 不对“警察”进行过细的区分, 覆盖基层公安机关工作的各种民警。

我们使用SGSS合法性与守法行为部分的B39题作为对因变量警察绩效的测量, B39题由17道认同度判断题构成, 得分标准一致, 非常不同意得1分、有点不同意得3分、非常同意得6分。对B39部分进行因子分析, 用主成分法提取了4个公因子, 旋转并将因子负载小于0.5的系数隐藏起来方便为提取出的公因子命名, 我们将这4个因子分别命名为“合规绩效”“业务绩效”“可求助性”和“公平对待”, 公因子内在一致性信度皆大于0.8, 信度较高, 公因子内的项目测试的是同一维度。因变量警察绩效由4个公因子来衡量, 因篇幅有限, 因子分析结果省略。

自变量为接触次数、接触性质和被索贿经历。接触次数从“在过去的两年内, 您与警察打交道的次数是多少?”中获得。接触性质由两道题来量化“作为当事人向警察求助的次数(主动接触)”和“作为当事人被警察查处的次数(被动接触)”, 如果有接触赋值为1, 没有赋值为0。公民在作出评价时不一定要区分特定的公共机构, 相反, 他们倾向于将他们的态度建立在一般的评价模式上^[34]。所以被索贿经历并没有特指警察, 而是由“在过去五年里, 您或您的家人有没有被政府工作人员利用职务之便暗示或直接索要贿赂?”中获取, 答案从1到5不等, 分别表示“从来没有”“很少”“偶尔”“经常”和“总是”。

借鉴亚洲风向标和廉政公署的测量方法, 对变量腐败感知的测量也没有特指警察, 而是用由两道题来测量, 分别是“在您看来, 我国现在大概有多少政府官员参与了腐败?”和“在您看来, 我国现在大概有多少公务员参与了腐败?”, 1代表“几乎没有”、3代表“一些”、5代表“几乎全部”。为避免多重共线性的问题, 我们将两个题目求均值。

控制变量包括性别、年龄、党员身份、学历和媒体使用情况, 所有信息来自SGSS受访者自填问卷。性别为虚拟变量, 男性为1, 女性为0。年龄为定距变量, 通过2017年减去出生年份获得。党员身份为虚拟变量, 共产党员为1, 群众、共青团员、民主党派为0, 不知道和拒绝回答为缺失值。受教育程度为连续变量, 编码规则为没有受过任何教育为0、私塾/扫盲班设为1、小学为6、初中为9、职业高中/普通高中为12、中专/技校为13、专科成人高等教育为14、专科正规高等教育/本科成人高等教育为15、本科正规高等教育为16、研究生及以上为19、其他为10。由于在腐败感知的文献中, 媒体影响是很重要的因素, 因此, 我们在模型中增添了电视和互联网使用情况予以控制, 电视和互联网(包括手机上网)使用情况赋值一致, 从不使用为1、有时使用为3、非常频繁为5。

根据变量的描述性统计分析结果, 对警察绩效的评价在4个维度上存在差异, 合规绩效和业务绩效的均值分别为4.46和4.42, 可理解为“倾向于有点同意警察的表现是符合法规和职业要求的”; 可求助性的均值为4.78, 可理解为“倾向于几乎同意警察是具备可求助性的”; 公平对待采用的是逆向计分, 其均值为3.6, 评价相对较低, 可理解为“倾向于有点同意警察在处理案件时存在不公平现象”或“倾向于有点不同意警察在处理案情时是公平的”。公平对待的标准差为1.25, 说明公众对警察的公平性评价并不集中, 差异较大。

四、回归结果

根据因子分析的结果, 我们估计了四个模型, 如表 1所示。四个模型总体拟合度较高, Chi2值都不显著, 说明模型的估计值和实际观测值之间差异并不显著, 拟合效果较好。RMSEA指数最大为0.030, 小于0.05, CFI指数最小为0.931, 大于0.9, 模型拟合度较高。

表 1说明在其他条件得到控制的前提下, 腐败感知是预测警察绩效的重要的变量, 腐败感知与警察绩效的4个公因子“合规绩效”“业务绩效”“公平对待”和“可求助性”的是显著负相关的。即, 人们对警察绩效的评价高低与其对政府的腐败感知水平有着密切的关系。换言之, 腐败感知程度的加深会降低警察的合规绩效、业务绩效、公平性和可求助性, 因此, 研究假设3得到验证。互联网使用情况、性别、年龄对预测警察绩效没有明显的影响。模型(2)和模型(4)表明, 电视使用情况对警察业务绩效和可求助性的影响是显著正相关的。模型(2)~模型(4)表明, 党员身份对警察业务绩效、公平对待和可求助性的影响是显著的。模型(2)表明, 受教育程度仅对业务绩效有显著影响, 受教育程度越高, 警察业务绩效评分越低。

腐败感知变量对不同种类的接触变量起到不同的作用。对被动接触而言, 腐败感知起到了部分中介效应。即被动接触可以直接降低公众对警察的绩效(合规绩效)评价水平, 研究假设2得到验证。同时, 被动接触又通过腐败感知变量起到一定的中介效应, 具体见图 1。

被动接触会显著降低公众的政府合规绩效评估, 影响系数为-0.344, 显著度水平为0.1;同时, 被动接触又会显著增加公众对政府的腐败感知水平, 影响系数为0.314, 显著度水平为0.1, 腐败感知又会降低公众的政府合规绩效评价。因此, 腐败感知是介于被动接触与合规绩效之间的部分中介变量。相同的发现也存在于被索贿经历对警察绩效评价的影响之中, 此处不再作图说明。而对于主动接触, 腐败感知则是作为完全中介变量, 没有该变量, 主动接触对政府绩效评价的影响并不存在(图略)。

在其他条件得到控制的前提下, 警察接触次数不是腐败感知的重要预测因素, 因此, 研究假设1未得到验证。研究表明, 主动接触不会直接作用于警察绩效评价, 而是通过腐败感知的中介效应发生作用。在其他因素得到控制的情况下, 主动接触会显著增加公众的腐败感知, 影响系数为0.546, 显著水平为0.01, 而腐败感知会降低公众的警察绩效评估结果, 系数为-0.290, 显著水平为0.001。表 1表明, 公众的被索贿经历是影响腐败感知的重要因素之一, 一旦公众有被公职人员索贿的经历, 便认为政府的腐败水平显著较高, 显著度水平为0.01。可见, 主动接触和被索贿经历是腐败感知重要的预测因子, 与被动接触相比, 主动接触的人腐败感知更强, 警察绩效更低; 被索贿经历越多, 腐败感知越强, 警察绩效评价越低。因此, 研究假设4得到验证。

为更加直观展现腐败感知的中介效应, 我们对接触变量的总体效应、直接效应和间接效应进行了计算, 结果见表 2。

由表 2可知, 接触对警察绩效评价的影响并非仅有直接效应, 还有通过接触导致的政府腐败感知进而引发的间接效应。以接触质量(被索贿经历)为例, 被索贿经历直接作用于警察的合规绩效评价, 结果是-0.124, 然而, 考虑到通过腐败感知而来的间接效应为-0.043, 因此, 接触质量对警察绩效评价带来的总体影响为-0.167。其他效应的解读类似, 不再赘述。

五、结论与讨论

研究结果显示, 主动接触、被索贿经历对警察绩效有负向影响。前者与国外有关研究的结论并不一致, 笔者认为主动接触之所以会加剧腐败感知有两种可能:一种是人们在向警察寻求帮助时, 警察的实际表现与期望值不符, 人们将这种落差归因于“没有向警察行贿所以警察没有尽力”; 另一种是人们在向警察寻求帮助时将腐败视为“只有这样事情才能办妥”, 进而加深了对警察群体的不满, 这种不满抵消了从警察处获取帮助对警察绩效的正向影响。警察接触次数对腐败感知的影响不显著, 腐败感知没有对接触次数与警察绩效的关系起到中介作用, 表明不区分接触性质的接触次数并没有太大意义。结果显示腐败感知对主动接触与警察绩效的关系都起到了完全中介作用, 在被动接触与警察绩效之间起到了部分中介效应, 这从侧面支持了观点:主动接触经历和被索贿经历会加剧腐败感知, 降低绩效评价。综合官员腐败感知和公务员腐败感知的影响, 我们发现腐败感知程度负作用于警察主观绩效评价, 即腐败感知越强, 警察主观绩效评价越差。研究说明基于“腐败感知”视角可以很好地阐释警察接触机制, 这为警察主观绩效影响因素研究提供了一个新的研究契机。

近年来, 我国各地公众参与政府绩效评价的活动频繁出现, 如南京、珠海和温州等地的“万人评议政府”, 青岛的“民考官”活动等, “人民满意原则”愈发成为政府绩效考核的新的价值取向。但现有的评议表中指标设计单一, 基于SGSS数据的实证为公民评议公共部门绩效验证了可行性, 也为民意调查指标设计提供了思路。本文证实了“腐败感知”在公民评价街头官僚绩效中的决定性作用, 指出政府在提升警民关系时应首先解决由腐败引起的警察公众形象受到侵蚀的问题。然而, 本文使用的是横截面数据, 无法有效识别变量间的因果关系。