一、问题的缘起

在城市基层社会中, 长期存在着两种支配性治理范式。一是通过行政主导促进中央权威辐射基层空间, 并且借助官僚制度的科层逻辑实现治理有效的目标。该种治理路径在学术源流上可追溯至韦伯, 在他看来, 为了统御现代国家, 政府普遍建立等级机构, 运用层层下贯的制度安排来实现国家意志对基层社会的渗入^[1]。二是社会自主管理公共事务, 即城市居民在民主与法治的基础上共同参与基层治理。托克维尔最早吁求社会自治在基层治理中的效能与功用, 其在对美国民主的开创性研究中发现, 新英格兰的乡镇自治聚合了多数民众共同参与公共事务, 并在其中建构起规范与秩序, 最终形塑了美国基层的治理生态^[2]76。统而论之, 上述两种治理路径可被视为城市基层治理的政府和社会主导模式。不过, 研究表明, 两种治理范式均存在内生性缺陷, 前者容易滋生“委托—代理”难题, 后者需要以高水平的社会资本为基础^[3]。有鉴于此, 尝试性探索城市基层治理的市场模式, 并以此创新第三方治理, 使之补缀行政主导与社会自治范式的不足, 逐渐成为现代国家的普遍选择。

根据萨拉蒙的研究, 第三方治理体系是弥补政府失灵、促进公共物品有效供给, 以及推动志愿部门健康发展的关键支撑和有力杠杆^[4]。在社会转型渐趋加速和社会风险日益增多的情境下, 政府向第三方购买服务已经成为提高效率的有益尝试。当前, 我国社会主要矛盾已经发生转变, 持续完善政府购买政策有助于打造现代化公共服务体系, 最终满足人民群众日益增长的美好生活需要, 特别是在城市基层社会中, 购买服务日渐成为桥接行政与自治^[5]、构筑城市基层善治逻辑^[6]、纾解国家政权建设困境^[7]的有益探索。长远观之, 购买服务亦将促进政府—市场—社会三大场域良性互动, 推动国家基础权力(state infrastructural power)纵向深入, 有力促进第三方治理的创新发展。目前, 学界关于政府购买服务的研究十分丰富。然而, 既有研究侧重于关切购买服务的运作流程, 少有研究涉猎购买服务中的行动者并破译其在社会治理中的作用机理。作为补充, 本文希冀明晰在购买服务引领下, 作为行动者的精英群体下沉参与城市基层治理的完整过程与深层逻辑。

在研究议题上, 文章以政府购买公共法律服务这一新兴的治理项目作为样本。2019年7月中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》指出, 公共法律服务是公共服务的有机组成。上海是最早试点公共法律服务体系建设的地区之一, 本文所关注的M区地处上海中部, 全区下辖9个镇、4个街道、1个市级工业园, 村居数量共计561个, 常住人口约254万人。最近几年, 当地居民对法律服务的渴求日有所增。正因如此, M区发布了《关于进一步推进M区“法律服务进村居”工作的意见》, 并且指出通过政府购买公共法律服务的形式来实现法律资源覆盖城乡居民。在廓清“法律服务进村居”项目基础上, 笔者尝试解决以下问题:购买服务引领精英下沉的机制是什么?在购买服务引领下, 精英群体可以发挥哪些作用?购买服务引领精英下沉又是如何推进城市基层的有效治理?需要指出的是, 囿于研究主题, 本文主要关切城市基层治理中的法律服务, 与之相应, 论文对“法律服务进村居”项目的探讨聚焦在城市社区, 即侧重于廓清该项目在城市社区中的运作过程及其逻辑。

二、购买服务与精英下沉的脉络梳理 1. 购买服务引领下的基层治理

购买服务是政府转变职能, 通过市场化方式将原属于政府部门的事项交由其他主体负责, 从而形成一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估实现”的公共治理路径^[8]。在一定意义上, 政府购买服务的蓬勃发展促进了一个精巧的第三方治理体系逐渐成形。不过, 最初学界认为购买服务与第三方治理略有不同。基于萨拉蒙的开创性研究, 第三方治理体系意味着政府与志愿部门之间形成密切的伙伴关系, 而政府购买服务则是行政机构通过财政资金购买社会或者市场主体的技术以及服务。比较来看, 购买服务更加凸显市场逻辑, 即通过对市场资源的摄取, 弥补政府失灵以及志愿失灵。随着购买服务实践的发展与完善, 学者开始认为, 购买服务亦可作为营建第三方治理体系的创新路径。正因如此, 在世界范围内, 现代政府普遍建立购买服务制度, 以此优化治理结构。恰如已有研究所指出的, 购买服务链接出“政府—市场—社会”的多元合作机制, 进一步实现了“公共服务项目所有权和经营权的相互分离”, 长期来看, 其可提升行动主体参与社会治理的积极性、主动性和创造性^[9]。

在基层社会中, 政府购买服务的作用尤为显著。这是因为, 购买服务促进了基层公共物品的有效供给, 激励各类主体依照市场供求规律参与公共资源的科学配置。例如, 基层社会中的政府购买养老服务是一类常见的购买服务项目。实证研究显示, 基层政府购买居家养老服务的制度实践对纾解城市养老服务需要具有现实意义, 它有助于满足民众需求, 调动多元力量协同参与社会养老事业, 长远来看, 其可作为打造共建共治共享社会治理格局的创新举措^[10]。不仅如此, 购买服务亦为政治嵌入以及柔性治理提供空间。吴月的研究即表明, 权威控制是隐伏于政府购买服务背后的政治逻辑^[11]。严飞等的研究也发现, 购买服务成为柔性维护社会秩序的政策考量和治理框架^[12]。现有研究对于政府购买服务的分析和透视不胜枚举, 不过, 这类研究大多聚焦购买服务政策本身, 关于政府购买服务中的行动者特别是精英群体所发挥的作用仍存在着理论阙如。

2. 基层治理视阈中的精英下沉

正如学者所认为的, 精英指涉的是“社会经济地位较高的阶层”。对于西方国家而言, 精英参与公共治理可以保证社会系统的持续性与稳定性^[13]。对于中国而言, 精英参与公共治理呈现动态变迁的趋势。纵向来看, 不同历史时期, 社会精英在我国基层治理中往往发挥着不同的作用。

在现代化之前, 社会精英的典型代表是士绅。费孝通在诠释古代中国政治时, 曾用“双轨政治”作为解释庞大帝国长期延续, 并且实现“上通下达”的理论工具。在他看来, 士绅作用的缺位或者错位将会导致“双轨政治”的淤塞乃至崩溃^[14]。一般来说, 士绅中的重要组成部分——退休官员——常借助声望和权力发挥作用, 并以下沉方式参与乡村治理。瞿同祖在研究清代地方政府时进一步指出, 赋闲居乡的官员通常负责向政府提出建议、支持公共工程建设、资助地方教育活动。故而, 无论作为个体还是集体, 上述力量均不可或缺^[15]。论者认为, 位于国家与社会交界的士绅可被称为“第三领域”, 他们有助于实现集权的简约治理^[16], 并可成为“控制与自治相结合模式”^[17]的构成元素。

新中国成立后, 随着高度集中的计划经济体制日渐成形, 基层社会中的非正式力量开始受到钳制。取而代之的是, 持续强化的国家统合成为形塑基层社会治理图景的主要变量。改革开放以后特别是社会主义市场经济体制确立以来, 基层社会中的精英下沉开始“复兴”并呈现出新模式。其中, 政府官员下沉参与乡村治理成为基层政治生态的常见图景, 他们的参与为基层治理赋予了新内涵。最近几年, 精英下沉的实践经验逐渐增多, 为了完成脱贫的政治建设目标, 帮扶干部需要长期下沉基层社会, 助力村民脱贫减困, 最终实现全面建成小康社会的目标^[18]。不过, 既有研究仍有亟待完善的空间:首先, 上述研究主要关注乡村社会中的精英下沉, 对城市空间的精英下沉关涉不足; 其次, 在已有研究中, 精英多为政府干部以及乡村能人, 相形之下, 第三方精英并未得到应有的关涉; 最后, 学界尚未从理论构型层面上完整勾勒出精英下沉的动力、过程与效用。

3. 城市基层治理的新探索:购买服务引领精英下沉

对于城市而言, 基层治理的创新实践日新月异。此类实践不仅有效推进城市社会进步, 同时亦为学者厘清购买服务引领下的精英下沉提供研究素材。为了对其进行刻画, 论文选择“法律服务进村居”作为案例, 主要原因在于, 该项目既是购买服务的最新实践, 也是公共法律服务的落地工程, 自党的十八大后随着全面依法治国战略的推进开始受到政府关注。目前, 相关研究并不多见。作者在调研时发现, 在项目运作过程中, 至关重要的精英群体——法律顾问——嵌入其中并发挥作用。法律顾问的不同之处在于, 他们是法律的布道者和代言人。托克维尔曾将法律顾问视为美国贵族, 并认为法律顾问和法官身上所闪耀的法学家精神是民主运作的关键支撑和价值依托^[2]302-311。本文对政府购买公共法律服务政策的实证分析, 有助于我们观察购买服务引领下法律顾问下沉参与基层治理的经验线条和理论底色。

购买服务引领精英下沉是社会治理的积极探索, 在政策运作中, 第三方治理体系逐渐生发并发挥有益效用, 从而有助于弥补传统城市基层治理路径的缺憾之处, 为国家治理社会提供新模板。本文结合“法律服务进村居”的实践探索, 详述在政府购买服务引领下, 精英下沉参与城市基层治理的动力、过程与效用。从理论上来看, “法律服务进村居”体现的是政治场域购买市场场域的服务与技术, 驱动后者下沉至社会场域中。因而, 这一项目映射着三大场域之间的互动, 不过, 就其实质而言, “法律服务进村居”是国家治理社会的触底工程。通过购买公共法律服务, 国家旨在加强城市基层治理能力, 最终形塑社会秩序。在实现上述目标过程中, 作为精英的法律顾问发挥居间作用。故而, 以之作为论文线索, 通过图绘精英下沉参与城市基层治理的完整过程, 从而阐发政府引领市场参与社会治理的深层逻辑(见图 1)。

三、购买服务政策中的组合引领机制

2014年司法部发布的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》明确指出要建立健全公共法律服务网络, 鼓励各地通过购买服务来引导律师担任村居法律顾问, 并逐步实现“一村居一法律顾问”。上海市M区的“法律服务进村居”即为政府购买公共法律服务的样板工程, 这一项目的核心意涵在于, 通过购买服务引领科层制度之外的治理精英深入城市基层。调研显示, 在政策实施过程中, 政府购买公共法律服务主要借助市场激励、典型带动、引领共治三大机制发挥组合引领作用, 从而吸引独立自主的第三方精英参与城市基层治理。

1. 市场激励机制

源自市场的激励机制具有强烈的动员功能, 其可塑造行动者的策略选择和行为路径^[19], 故而, 购买服务所创造的市场激励往往构成精英下沉的直接动力。事实上, 2005年M区便开始了政府购买公共法律服务的创新实践, 2009年M区正式出台政府购买公共法律服务的指导性意见和规范性制度, 明确提出通过市场激励的方式来吸纳法律顾问参与城市治理。2015年M区J街道率先以购买服务为路径进行“法律服务进村居”项目试点, 并取得良好的成效。在“法律服务进村居”中, 法律顾问前往村居担任法律顾问的费用由M区政府出台规定、宏观指导, 街镇设立购买公共法律服务的专项经费并承担费用。具体来说, 在项目实施初期, 每个村居的法律服务经费为每年10 000元, 从2018年起, 每个村居的法律服务经费上调至每年15 000元。

对于参与村居法律服务的精英来说, 比现实收益更为重要的是潜在的经济收益。“预期净收益”为精英阶层提供了更为直接的考量点, 进而成为激发社会参与的内生动力^[20]。在调研中, 谈及参与公共法律服务的初衷时, 一位法律顾问指出:

“最开始我们是想得到居民认可, 扩大知名度和影响力, 我们觉得政府购买公共法律服务是‘分蛋糕’的一个机会, 我们想从村居中增加业务。简单来说, 我们做这个就是为了扩大业务范围, 同时也是为了认识更多的居民, 他们都是我们潜在的服务对象。这个活动做了三年下来, 其实对我们业务也是有帮助的, 案子也增多了, 特别是关于财产继承的案子, 而且我们在村居中也确实认识到了更多的居民, 他们都是我们的潜在客户。”(访谈记录:SHLMH20180910)

2. 典型带动机制

在中国历史上, 树典型是一种常见的治理策略。通过对典型人物的塑造, 国家可借此进行资源动员和文化输送^[21]。在“法律服务进村居”中, 为了促进政府购买公共法律服务政策顺利运行, M区政府部门同样采用了典型带动机制。司法局微信公众号自2018年开始设立“我在社区做法律顾问”专栏, 截至2019年12月31日已推出102期, 每期宣扬一位法律顾问的先进事迹, 其内容包括法律顾问参与人民调解、参加基层法治建设、举办公益性法律讲座、服务城市社会治理等各个方面。此外, 司法局亦定期举行“新时代典型评选”“优秀法律顾问评选”“人民心目中的法律顾问评选”等活动, 进一步宣扬优秀村居法律顾问的事迹, 借此鼓励和支持更多律师参与基层治理。

对于推进购买服务政策而言, 上述策略成效显著。原因在于:其一, 在个体层面, 典型带动通过对目标人物的肯定与赞许来增加精英的个人荣誉感, 进而形塑精英的整体思想观念, 使其参与公共法律服务实践。政治场域利用话语优势对典型人物的宣传和塑造, 提升了典型人物的声望和名誉, 激发了精英群体参与基层社会治理的积极性。其二, 在组织层面, 典型带动使政府部门的资源输入与专门扶持产生导向效应, 它有助于虹吸社会场域参与政府项目, 从而推动政社合作。在本文中, 法律顾问所隶属的律师事务所是独立自主的民办非企业单位, 政府开创的典型带动将会强化律师事务所参与特定公共事务的主动性, 并且使之通过参与政府项目来增强自身在法律服务市场中的影响力, 最终提升律师事务所的品牌效应。

3. 引领共治机制

引领共治的正式路径是党建引领共治。在社会治理的薄弱地带加强党建是政权建设的延伸形式, 通过组织嵌入与政策输送的作用, 政党可以实现回应社会、化解矛盾、巩固基层的多重目标^[22]。在政府购买公共法律服务政策实施过程中, 政治场域通过党建引领共治来促进法律顾问的参与, 进而驱动精英下沉的顺利运作。具体来说, 执政党通过在当地律所中创建“指导员+联络员”制度, 确保党组织全覆盖。同时, 在党的引领下建立制度规范和考核激励机制, 推动精英群体在服务大局和社会治理中做榜样、当先锋。在日常工作中, 通过党建驱动律师积极参与公共法律服务体系建设, 并实现“把党员培养成骨干律师、把骨干律师培养成党员”的目标。

引领共治的非正式路径是社会网络引领共治, 其意涵为, 政治场域借助社会资源进行嵌入式动员和带动, 促使目标群体积极参与政府购买服务项目^[23]。笔者在调研过程中发现, 参与政府部门加强和创新社会治理项目的精英力量往往与基层政治体系保持着密切的社会联系。进一步说, 历史遗留的社会网络对精英下沉具有触动效应和关联作用, 从而使之协同政治场域治理公共事务。在多数情况下, 参与项目的律师事务所大都经历过从“国营”到“民营”的转变过程, 律所主任往往有担任政府部门法律顾问的经历。例如, 有村居法律顾问在谈及参与政府项目的初衷时指出:

“我们律所以前是国营的, 跟政府部门存在着友好的合作关系, 他们让我们共同参加我们就参加了, 能帮忙的话还是尽量给他们帮帮忙, 毕竟我们是老所, 跟他们一直保持比较好的关系, 这个传统一直都在。”(访谈记录:SHSHB20190515)

四、精英下沉的政策内容

精英参与是城市基层有效治理的关键支撑。根据M区政府购买公共法律服务协议, 精英群体需要通过下沉村居并担任“法治参谋”的方式来实现城市基层的有效治理。相比科层治理路径, 以市场化方式促进精英下沉是新时期国家基础权力投射至基层社会的创新模式。现代国家行政成本和统治资源的总量决定了自身的有限性^[24], 因此, 精英下沉参与社会治理逐渐成为了不可或缺的补充力量。基于M区“法律服务进村居”项目的研究, 可识别出精英下沉的具体内容涵盖以下三点。

1. 基层自治的嵌入参与

2014年党的十八届四中全会上党中央作出了“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设, 加强民生领域法律服务”的重大部署。为了贯彻这一目标, 2017年司法部发布《关于推进公共法律服务平台建设的意见》, 进一步提出在全国范围内实现村居法律顾问全覆盖。在上述意见指导下, M区制定了政府购买公共法律服务政策。根据要求, M区的14个街镇所辖的561个村居全部配置法律顾问, 每位法律顾问结对的村居数量不得超过三个, 村居需要提供固定场所并设立公共法律服务室, 法律顾问定期前往村居进行坐班且每月坐班时长不得低于6个小时。作为村委会和居委会的“法律参谋”, 法律顾问的主要工作是嵌入参与基层自治, 并为社会治理建言献策, 帮助基层干部防范法律风险, 协助两委班子工作, 等等。一位司法局工作人员具体阐释了律师参与村居自治的内容和形式:

“以居委会为例, 居委会现在有议事会、协调会、四位一体会议, 每个季度或每个月的社区治理会议律师都要参加, 通常这种会议都会涉及决策事项。根据需要, 由律师帮忙把关、事先防控, 防止会议的决策突破现行的法律法规和一些规定, 这个叫做参加会议。接下来如果居委会提出把关的东西要形成书面文件, 那律师就制定书面文件, 而且律师还要签字。另外不一定是参会, 比如居委会主任电话、微信找律师的话, 律师也要帮忙。总之, 大概就是固定和灵活两种形式。”(访谈记录: SHZZH20180910)

2. 民众需求的服务供给

在社会主要矛盾发生转变背景下, 人民群众的法律意识亦在不断增长。为了回应上述问题, 上海市M区以“法律服务进村居”项目为载体, 将法律咨询纳入至公共法律服务体系建设之中, 并且使之成为精英下沉参与城市基层治理的创新模式。根据政府规定和服务协议, 法律顾问需下沉至村居并通过坐班定点服务、电话线上服务和预约上门服务三种形式接受民众的法律咨询, 咨询的问题既涵盖民众个人婚姻与家庭事务, 也包括牵涉范围较广的公共事务, 如物业治理、土地拆迁、环境保护等问题。在日常咨询中, 帮助困难群众代为申请法律援助是法律顾问负责的主要工作。按照规定, 法律顾问需要协助符合条件的困难群众申请法律援助, 并将法律援助材料上交至M区法律援助中心, 对于不符合条件的民众, 法律顾问需要向其释明缘由。

除此以外, 为了满足民众多元化的需求, M区的村居法律顾问还开展了内容丰富、形式多样的“法治大讲堂”。在“法律服务进村居”项目初期, 法律顾问每年开展“法治大讲堂”的次数不得低于2次, 鉴于民众广泛需求, 从2018年起“法治大讲堂”次数调整为每季度1~2次。一般来说, “法治大讲堂”开展前需通过问卷形式收集民众需求偏好, 之后由村居干部公布“法治大讲堂”的主题、时间和地点, 讲座内容主要包括宣传宪法、普及日常生活中的法律知识, 在讲座结束后, 民众可与法律顾问进行更加细致的交流, 并邀请后者进行答疑解惑。法律顾问通过介绍典型案例, 基层干部进一步认识到法律风险, 城市居民亦在此过程中学习到如何通过法律理性表达诉求。长期来看, 这种法治讲座的形式有助于促进基层干部和民众树立正确的权利义务观念。

3. 社会矛盾的技术治理

在“法律服务进村居”项目运作中, 法律顾问还承担第三项工作:参与村居社会矛盾的调解, 维护城市基层社会秩序。在M区, 政府鼓励法律顾问担任特邀律师人民调解员, 在村居中调解纠纷, 尤其是在法律关系复杂、牵涉范围广泛、涉及人员较多的事务上, 积极发挥法律顾问的智囊作用。调研显示, 法律顾问下沉参与村居人民调解的效用十分显著。由于法律顾问的加入, 人民调解的内在活力被调动了起来, 法律顾问所出具的法律意见使城市基层社会矛盾化解方案更具“法律效力”。进而言之, 法律顾问参与人民调解的方式可被视为技术治理, 作为中立的第三方, 法律顾问运用法律知识和实务经验及时而有效地参与基层社会矛盾的化解, 从而防止社会矛盾的溢出与升级, 最终协助政府维护城市基层社会秩序的稳定与和谐。

在城市基层社会中, 围绕物业治理而引发的纠纷与冲突是司空常见的社会矛盾类型。因城市化快速发展, 新兴社区日渐增多, 不过, 与之相关的治理制度却未能“与时俱进”。在这种背景下, 社区矛盾成为影响城市社会秩序的“痼疾”。有鉴于此, M区下辖的H街道积极探索联合调解机制, 邀请法律顾问参与调解培训, 通过“以案说法”来提高人民调解员的专业知识。不仅如此, 法律顾问还在事前协助基层干部从法律角度拟定调解方案; 在事中向冲突发生各方宣讲法律法规, 促进人民调解协议尽快达成; 在事后推动各方积极履行协议, 最终实现“案清事了”。在法律顾问帮助下, H镇的物业矛盾得到有效控制, 社区矛盾调解成功率已经从以往的50%上升至85%。目前, 这一应对社区矛盾的技术治理机制正逐步向M区其他街镇推广。

概而论之, 在M区, 根据政府购买公共法律服务协议, 村居法律顾问主要通过定期值班和灵活参与来提供法律服务(见表 1)。调研显示, 法律顾问参与城市基层治理颇受欢迎, 在社区工作者看来:

“法律顾问可以帮助我们解决很多具体事情, 因为现在都在强调依法治理, 但是我们对法律的掌握有些欠缺, 他们通过值班和参与的方式来到我们这里, 既能帮助居民解决难题, 又能帮助我们分担工作, 所以, 总体上我们对他们的认可度很高。”(访谈记录: SHYMT20191028)

五、城市基层有效治理的实现路径

在一定程度上, “法律服务进村居”可被视为20世纪90年代“送法下乡”的最新升级版本。后者的主要目标是重塑国家司法权威^[25], 通过规范乡村关系营建基层秩序^[26], 其实质是国家建设的延续与进阶^[27]。相形之下, M区的“送法下基层”侧重于在经济快速发展和社会急速转型的同时, 通过输送法律服务整合资源, 实现加强社会治理的目标。在对“送法下基层”中的购买服务以及精英下沉两个关键环节进行完整呈现以后, 下文进而破译购买服务引领精英下沉实现城市基层有效治理的三重逻辑:强化行政吸纳能力、培育“市场经纪机制”、推进“国家趋近社会”。

1. 强化行政吸纳能力

行政吸纳是政府部门通过制度设计虹吸社会或者市场主体的一种机制, 其目标是整合治理资源、实现柔性控制^[28]。行政吸纳的方式多元, 在公共服务中实现国家权力生产亦是行政吸纳的创新路径^[29]。在案例中, 政府购买公共法律服务主要立足于司法行政机关的领导, 通过后者吸纳法律人士, 使之参与城市基层治理。目前, M区各级政府先后确立政府购买法律制度。在区级层面上, 设立公共法律服务中心; 在街镇层面上, 建立了公共法律服务站; 在村居层面上, 创设了公共法律服务室。在司法行政部门领导下, 律师在上述公共法律服务场所值班并且提供服务已经制度化常规化。

在本文中, “法律服务进村居”是以街镇司法所为领导部门, 负责吸纳法律顾问参与城市社区治理。具体到日常工作中, 街镇司法所可对村居法律顾问的工作进行目标设定、过程监督以及绩效考核, 对于不合乎政府要求的亦可及时解聘。从理论层面上来看, 村居法律顾问的制度设计强化了政府部门的控制权。在调研中, M区司法局的一位科长指出:

“村居法律顾问是街镇出钱聘请的, 是让村居法律顾问为村委会居委会服务, 在这个过程中, 司法行政部门处于领导地位, 法律服务的开展要坚持政府领导, 这是工作的首要原则。”(访谈记录:SHZYP20180910)

2. 培育“市场经纪机制”

经纪机制是指协助国家征收赋税, 并进行政治统治或社会治理的代理人。经纪机制可分为两种, 即国家经纪机制与社会经纪机制。其中, 前者原指科层体系底层具体从事政策执行的基层工作人员; 后者意指村民自愿组织起来, 帮助国家完成征税任务并且维护集体利益的民间自治组织^[30]。随着时代变迁, 在国家空间和社会空间外逐渐出现了市场空间。与之相应, 经纪机制亦不再囿于国家经纪或社会经纪。通过购买服务引领精英下沉, 无形之中推动了“市场经纪机制”的生发。就其本质而言, 市场经纪机制是中间行动主体, 承担着桥接政治场域与社会场域的基础任务。

根据M区社会矛盾工作简报, “市场经纪机制”的参与使“法律服务进村居”项目取得了良好的成效:从2016年3月至2019年12月, 全区村居法律顾问共提供法律咨询18 248件, 举办法治讲座2 299场次, 参加村居管理会议2 610次, 为村居管理重大决策提供法律意见1 123件, 参与处置突发事件665起, 为困难群众提供法律援助649件。从理论上来看, 在城市基层社会中, 村居法律顾问既可促进政府意志在基层的贯彻执行, 亦可及时回应社会主体诉求, 帮助公众解决自身所关切的法律事务。简单来说, “市场经纪机制”可以有效发挥上传下达与沟通政社的关键作用。

3. 推进“国家趋近社会”

研究表明, 国家趋近社会是理解城市基层治理创新的一把钥匙, 通过建立以政治引领、多元协同为特点, 以“技术+制度”为核心的治理模式, 国家成功地提升了自身的穿透力, 并将政治权力进一步延伸至基层社会^[31]。近年来, 上述政治努力呈现出新模式。随着政府大力推进购买服务, 国家将其对于政治发展和社会治理的偏好传导至第三方治理体系。本文所关注的“法律服务进村居”即是国家柔性延伸意志, 借助社会精英充当中间链条, 进而有效治理基层社会的政治建设工程。隐伏于购买服务和精英下沉的文本后, 是国家整合治理资源以及强化基础权力的创新路径。在此过程之中, 国家治理重心进一步实现了下移。

长远来看, 国家治理中心变化折射的是国家与社会之间关系的调适。在国家将基层纳入治理范畴的重要组成以后, 鉴于国家治理资源的有限性, 通过服务外包的方式来引入第三方社会精英参与基层治理, 成为新时代背景下国家治理现代化的积极实践。借助于购买服务政策的引领, 法律顾问下沉至社会空间并严格按照协议文本参与基层治理。与此同时, 国家也以“代理人再生产”的方式进一步实现了趋近社会的目标。对于城市发展而言, 上述变革意义深远, 国家通过资源整合促进了基层治理的清晰化、标准化和法治化, 最终驱动了政治权力的逻辑延伸。

整体而言, 购买服务引领精英下沉主要通过三个步骤实现城市基层有效治理。首先, 在购买服务政策执行中, 政治场域通过行政吸纳来使市场精英参与社会治理。其次, 在项目运作中, 市场精英变为政府与社会的居间联络依托, 不仅协助政府执行政策, 而且帮助公众排忧解难, 从而演化成为“市场经纪机制”。最后, 从宏观上来看, 购买服务引领精英下沉是国家增进基础权力的构成环节, 面对结构化转型时期的考验, 国家选择推进政府购买公共法律服务, 旨在强化政治场域治理社会场域的能力。故而, 就其实质而言, “送法下基层”是国家柔性控制社会风险的政治建设工程, 参与其中的市场主体是达成如上目标的依靠力量。

六、结论与讨论

本文通过对上海市M区“法律服务进村居”的深描, 破译了购买服务引领下精英下沉的动力、过程与效应。在本文中, 购买服务的内容是法律, 精英下沉的主体是法律顾问。在从“总体支配”到“技术治理”的过程中, 法律和法律顾问皆为必不可少的治理资源或治理主体。法律的作用既在于规制和控制, 又在于弥补治理过程中行政主导和社会参与的不足, 进而塑造规则意识和权利意识^[32]; 法律顾问的作用在于宣扬法治理念、提升公民接近司法和政府机构的机会, 最终促进国家和社会治理的法治化^[33]。为了进一步改善城市基层社会的治理绩效, 法律的价值理性而非工具理性应予以强化, 法律顾问的人本主义而非事本主义角色应得到提升。在大力推进全面依法治国背景下, 基层政府应为法律功能的彰显和法律顾问角色的发挥创造良好的条件, 通过党的领导加强法治建设, 健全并且完善政府购买服务政策, 鼓励和支持多元复合的制度供给体系, 最终为城市精细化治理的实现贡献经验参照和理论指引。

精英下沉可为城市基层治理做出诸多贡献。首先, 精英下沉有助于强化城市基层社会的治理能力。前文已述, 精英是拥有专业知识或者能力的群体, 在嵌入参与城市基层治理时, 他们往往运用自身所具有的技能帮助基层社会提升应对复杂事务以及社会风险的能力。其次, 精英下沉有助于提升城市基层社会的治理水平。无论是城市治理精细化还是社会治理现代化, 共同强调了以民众为尺度的核心价值, 精英下沉即是通过输送法律服务来践行以人为本、服务为先的理念。最后, 精英下沉有助于完善城市基层社会的治理结构。过去几十年中, 当代中国城市治理范式主要基于行政主导或社会自治, 市场主体参与不足, 随着政府开始引入市场精英, 使之参与社会治理, 原有的一元或者二元治理结构逐渐开始演化成为多元治理结构, 不同系统之间的互动将驱动城市基层塑造耦合治理模式。毋庸置疑, 在购买服务引领下, 精英下沉所带来的变化可为城市基层的良政善治提供有益借鉴。