2002年广州发布了我国第一个政府信息公开制度,自此,该制度在各级地方政府间自发扩散,2007年国务院发布了中央级政府信息公开制度《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)。截至2014年底,大部分地方政府业已发布本地信息公开制度。作为一种政策创新,信息公开制度在全国范围内的蔓延过程可视为创新扩散。基于政策扩散理论,分析地方政府信息公开制度扩散过程,从扩散时间与空间变化趋势予以考量,解析政策扩散进程中的各种机理,为今后的政策创新及扩散提供借鉴。

政策扩散是政策创新扩散的简称,研究始于1969年,美国学者沃克指出美国各州公共政策并非完全是“渐进的”,而是存在跳跃性创新,且创新往往会被邻近州效仿^[1]。 新政策的扩散是一种动态的波动历程,随着时间累积,新政策被其他单位采用呈现S型扩散,初期缓慢成长,而后逐渐加速上升,后期又趋于缓慢。 政策扩散亦可从地理与区域扩张加以解释,即“某一个特定时间或空间的政策或行政安排被借用来发展另一时空的政策、行政安排或制度”^[2]。 此后,政策扩散研究成为“政策科学中最为引人注目的领域之一”^[3]。 格雷借鉴其他学科的创新扩散研究,提出了政策扩散经验模型,即在扩散初期,政策采纳相对不频繁,随着各种因素的影响,采纳比例会急剧上升^[4]。 布朗和考克斯将政策扩散研究成果总结为三条时空规律: 时间上呈现S型曲线、空间上表现为邻近效应、区域内出现领导者—追随者的层级效应^[5]。

随着研究深入,学者们总结出政策扩散的四种传播模型。全国互动模型假设地方政府官员间存在全国性沟通网络,每一次沟通,创新政策实施者都能给未实施者带来政策实施的额外激励。区域扩散模型假设地方政府创新政策采纳主要受相邻政府影响。领导—跟进模型假设某些地方政府在政策采纳上是领导者,其他地方政府则争相效仿这些领导者,多数学者假定这种领导是区域性的,各州接受所在地区一个或者更多先进州的指引。垂直影响模型把地方政府的政策创新看成是效法全国性政府政策的结果,这是最有效的扩散模型,其与领导—跟进模型的区别在于:地方政府受全国性政府的影响不仅在于效仿,更可能因为全国性政府的强制或激励^[6]。这四种传播模型,都体现了政策创新的时空扩散效应。

国内政策扩散研究始于2004年,格雷的《竞争、效仿与政策创新》在中国发表后,研究日益增多,主要集中于理论方面,包括对政策扩散理论介绍和我国政策扩散理论构建。朱亚鹏对国外政策创新和扩散内涵、动因及模型作了系统介绍^[7]。陈芳对政策扩散、政策转移和政策趋同三者概念、模型、机制进行比较^[8]。周望认为政策扩散为我国“政策试验”提供了适宜的研究视角和分析框架,而基于“政策试验”的政策扩散研究,亦需本土化调适^[9]。王浦劬结合我国公共政策特点及实践,提炼出中国政策扩散的四种模型和五种机制^[10]。也有一些学者进行政策扩散实证研究,如马亮对电子政务扩散进行了实证研究^[11]。杨静文对政务中心制度在地市级政府中的扩散进程进行实证分析,验证了扩散的S型曲线特征^[12]。张玮基于政策扩散理论,分析了暂住证制度的时空变化^[13]。总体看,研究内容比较丰富,但对政策扩散时空演进中的机理及启示分析仍需加强。

本文以省级政府和部分地市级政府为研究对象,省级政府包括除香港、澳门和台湾外的31个省、自治区和直辖市,地市级政府选取国务院批准的49个“较大的市”。通过网络抽样获取各政府信息公开制度建立时间,一方面利用搜索引擎,对各政府的信息公开制度反复搜索;同时,进入各政府网站进行制度查询,确保结果准确。信息公开制度的建立,以其发布时间为准,因为一地的信息公开制度一经发布,很快就会被其他政府获知。此次抽样,共获取86份有效数据(个别政府因制度修订发布过两次,均计入当年数据)。鉴于网络时代信息共享的普及和所研究各级政府均已开通网站,调查所获取数据真实可信。

截至2014年底,省级政府中上海最早于2004年1月20日发布了《上海市政府信息公开规定》,安徽最晚于2014年11月20日发布了《安徽省政府信息公开办法》。以信息公开制度发布年为横轴,以至某年制度发布省级政府累积量为纵轴,做散点图考察该制度在省级政府间扩散趋势(见图1)。由图1可知,信息公开制度自创新以来,在省级政府间扩散效应明显,扩散曲线呈S型分布,符合创新扩散一般规律。根据扩散曲线,将扩散过程分为四个阶段。

图 1(Figure 1)

图1 信息公开制度省级政府扩散累计

第一阶段,扩散显现并稳定增长(2004—2006年)。改革开放以来,随着民主进程推进特别是互联网的普及,党和政府高度重视信息公开,多次出台政策要求提升政府透明度。2002年《中国政府信息公开条例(草案)》(以下简称《草案》)专家意见稿初步形成,虽未正式出台,但也体现了国家政府信息公开的决心。在此背景下,经济发达、信息化水平高和公众教育水平领先的上海,率先发布《上海市政府信息公开规定》。这是省级扩散的起步阶段,可资借鉴对象少,上海作为先行者主要根据本地情况进行政策创新。此后其他地区纷纷加入,进行制度设计,2004年共有上海等5个省级政府发布信息公开办法。2005 年,中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步推行政务公开的意见》,加速了扩散进程,当年制度发布省份达到了7个。2006年1月1日,中国政府网开通,也为地方政府信息公开制度扩散增添推力,当年江苏和四川发布了信息公开办法。

第二阶段,制度快速扩散(2007—2010年)。政策扩散理论认为,地方政府政策创新受中央政府影响,中央政府可以通过强制或激励推进政策扩散。2007年是信息公开制度扩散的分界点,因为国务院要发布《条例》。地方政府均持观望态度,准备在《条例》发布后据其作出决定,所以当年没有省级政府发布信息公开制度。《条例》发布后,2008年省级政府制度发布量急剧上升,进入快速扩散阶段,当年共有辽宁等8个省级政府发布或修订了信息公开制度。2009年广西和湖南,2010年山东和宁夏发布了信息公开制度。

第三阶段,扩散呈下降趋势(2011-2012年)。政策扩散理论指出,随着时间累积,新政策在迅速扩散后会趋于缓慢增长并直至结束。因缺乏后续性配套政策,随时间推移,中央政府政策影响力下降,制度扩散趋势减弱。2011年和2012年仅有贵州和浙江发布信息公开制度。

第四阶段,扩散趋势有所回升,但亦接近尾声(2013—2014年)。2013年国务院办公厅出台《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》(以下简称《意见》),再次推进地方政府信息公开制度建设进程。2013年云南和青海发布信息公开办法,2014年北京、山西、福建和安徽发布或修订了信息公开办法。经过四个阶段发展,扩散接近尾声。截至2014年底,仅剩内蒙古、江西、西藏、河南未发布信息公开制度。

运用同样方法,做散点图考察该制度在49个较大城市政府间扩散趋势(见图2)。由图2可知,信息公开制度在地市级政府层面同样具有明显的扩散效应,扩散曲线呈S型分布,符合创新扩散一般规律。根据扩散曲线,将扩散过程分为四个阶段。

图 2(Figure 2)

图2 信息公开制度地市级政府扩散累计

第一阶段,扩散开始并缓慢增长(2002—2003年)。基于网络舆论背景和《草案》形成,经济和信息化水平领先的广州率先于2002年11月6日发布了《广州市政府信息公开规定》,汕头和太原在2003年也先后发布,但因缺乏高层次政策示范,其他政府没有跟进,政府间扩散缓慢。

第二阶段,扩散进入较快增长阶段(2004—2006年)。受省级政府垂直影响,地市级政府信息公开制度扩散进入较快增长阶段。2004年、2005年和2006年分别有8个、5个和4个较大城市发布信息公开制度。

第三阶段,制度快速扩散(2007—2011年)。受《条例》发布和省级政府间扩散加速影响,地市级政府信息公开制度扩散亦急剧加速。2007年邯郸等4市发布信息公开制度,2008年则激增到12个,此后保持稳定扩散状态。

第四阶段,扩散趋缓直至结束(2012—2014年)。经过前三个阶段扩散,多数城市均已建立信息公开制度。2012年和2013年均仅有两个城市发布了该制度。截至2014年底,仅剩吉林和包头两市尚未发布信息公开制度。

空间维度上,按照东北、华北、华东、中南、西南、西北六大区域考察该制度扩散进程(见表1)。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表1 省级政府信息公开制度发布时间 年份 东北 华北 华东 中南 西南 西北 2004 吉林 上海 湖北 重庆 甘肃 2005 辽宁、黑龙江 河北、北京 广东、海南 陕西 2006 江苏 四川 2007 2008 辽宁 * 天津、河北 * 上海 * 四川 * 新疆、甘肃 *、陕西 * 2009 广西、湖南 2010 山东 宁夏 2011 贵州 2012 浙江 2013 云南 青海 2014 北京 *、山西 福建、安徽 注: *表示该政府在《条例》发布后重新修订了信息公开政策,下同。

表1 省级政府信息公开制度发布时间

2004年省级信息公开制度出现了几个扩散源,包括华东的上海、华北的河北、东北的吉林、中南的湖北、西南的重庆和西北的甘肃,向周边扩散。2007年前,因缺乏顶层设计,省级政府主要是自发进行制度探索。通过对各省信息公开制度发布时间分析可知,地缘相邻的省制度发布往往前后相继,扩散具有明显的邻近效应。如吉林2004年发布信息公开管理办法后,辽宁和黑龙江在2005年也发布了该制度。此外河北和北京,湖北、广东和海南等同一区域政府,发布时间也相隔不久。这种邻近效应一般仅限于相近区域内,未形成由近及远的波浪形扩散趋势。《条例》发布后,仅从发布时间看,邻近效应依然存在,如天津和河北均在2008年发布信息公开制度。然而,由于《条例》的发布,此时邻近效应和区域扩散解释力下降,中央对地方垂直影响解释力更强,扩散呈现明显的按行政级别由高向低的层级效应。

从扩散时间看,较大城市政府间同样存在邻近效应(见表2)。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 较大城市政府信息公开制度发布时间 年份 东北 华北 华东 中南 西南 西北 2002 广州 2003 太原 汕头 2004 鞍山、长春 杭州、济南、宁波 武汉 成都、昆明 2005 苏州、合肥 郑州 贵阳 乌鲁木齐 2006 抚顺、本溪、哈尔滨 深圳 2007 邯郸 南京、淄博 拉萨 2008 石家庄 无锡、淮南、徐州、宁波*、南昌、青岛 长沙、厦门 昆明*、成都* 西安 2009 沈阳、哈尔滨* 唐山 海口 2010 大连 洛阳 兰州 2011 大同 南宁 贵阳* 2012 抚顺* 喀什 2013 齐齐哈尔 西宁 2014 银川

表2 较大城市政府信息公开制度发布时间

比如中南地区的广州、汕头、武汉、郑州和深圳,发布时间上前后相继。类似的还有2004年和2005年华东地区的杭州等5市,2007年和2008年华东地区的南京等8市,华北地区的邯郸和石家庄等。同时,通过对照制度发布时间,发现多数地市级政府信息公开制度发布时间均晚于所在省级政府,制度扩散呈现明显的按行政级别由高向低的层级效应。邻近效应受垂直效应影响,存在交互作用,难以明确区分。

通过前文分析可知,无论是省级政府还是地市级政府,信息公开制度都存在显著扩散效应,时间上呈现S型曲线,符合创新扩散一般规律。在扩散进程中,初期采用者较少,扩散缓慢。随着时间推进,采用者数量逐渐增加,当达到一定比例或出现外部推动力量时(如《条例》发布),扩散速度加快,扩散曲线呈迅速上升趋势。当扩散对象累积接近饱和时,扩散速度则会再次下降,最终趋于停止。

从世界范围看,任一区域政策都会受某种程度外来因素影响,其中邻近地区政策影响尤为显著。邻近效应主要基于学习和竞争,学习是指政府通过政策采纳降低政策不确定性和制定成本,竞争是指政府通过政策采纳获取优势或避免劣势。信息公开制度对各地方政府不具有明显的利益增减效果,其扩散过程更多体现为学习效应。当各省市政府面对公共问题时,不仅会向过去的经验寻求帮助,还会探寻其他省市的成功经验。与遥远的省市相比,更可能向邻近省市“学习”,它们存在类似的经济、社会问题,且环境相似,以至政策产生相似效果^[14]。当一地政府发布信息公开制度后,会对周围区域产生示范作用,周边政府对此作出反应(等待观望或模仿借鉴),同一区域内环境类似地区更容易借鉴该制度,通过对其“模仿学习”制定本地信息公开制度,最终整个区域内形成类似的制度体系,区域扩散和邻近效应凸显,如吉林、辽宁和黑龙江,广州和汕头等。然而,这种扩散和效应大多局限于周边地区,未出现强烈的广泛扩散趋势,更广泛的扩散往往需要借助中央政府的推动。

政策扩散是一个复杂过程,包括一系列的行为和决策,既受政治、经济和领导者态度等内部因素影响,又受学习、竞争、强制和公众压力等外在因素制约。一般而言,经济越发达、政治越民主、公众受教育水平越高、领导者创新精神越强的地区越容易进行政策创新。当这些地区受周边地区或上级政府政策影响,或承受公众追求创新政策压力时,进行政策创新的可能性就会增大,但要受压力程度与领导者态度制约。信息公开制度扩散,是地方政府内外因素综合作用的结果。广州和上海作为政策创新先行者,一方面是因为两地经济发展、民主化进程和信息化水平处于全国领先地位,且当地领导人具有较强的创新意识,具备创新的内在基础;另一方面两地民众受教育水平较高,对信息公开的要求强烈,加之中央政府倡导,具备创新的外在条件。信息公开制度的后续采纳者,也会受上述因素影响,但因先行者存在和中央政府政策示范,邻近效应和垂直影响效力更强。其中垂直影响的效力最强,但要以强制或激励为前提。由于中央政府未对地方政府信息公开制度施以强制要求或利益激励,地方政府可以自主决定是否出台、何时出台及如何出台信息公开制度。于是,一些地方政府先于中央政府发布信息公开制度,而一些地方政府在《条例》发布后亦存在时序差异现象。

政策扩散理论认为,地方政府政策扩散受上级政府影响,上级政府通过强制或利益激励可加快扩散进程。通过前文分析可知,地方政府信息公开制度扩散过程中,每一次加速的出现,都离不开中央政府的影子,垂直影响和层级效应显著。如早期《草案》和《关于进一步推行政务公开的意见》的出现,中期《条例》的发布,后期《意见》的出台,都体现了明显的自上而下的垂直影响。中央层级信息公开制度发布后极大促进了省级信息公开制度发布,而省级信息公开制度出台又往往先于省内地市级政府,信息公开制度扩散呈现按行政级别由高向低的层级效应。应该注意到,在《条例》发布前,因缺乏顶层设计,基于学习动力和地方需求,已有多个省市政府发布信息公开制度,势必对《条例》的出台产生影响,体现了自下而上的垂直影响。

在政策扩散进程中,存在着大量的学习和模仿。学习是指决策者借鉴成功的或有前途的政策,结合本地实际进行政策改进和再创新。模仿则是简单复制已有政策,强调形式上的雷同,而不关注内容的再创新。现实中许多政策扩散往往是跟风模仿而非学习性创新,通过对比各地信息公开制度内容可知,我国地方政府信息公开制度扩散也体现出这一特点。《条例》发布前,省级政府主要模仿邻近省份制度先行者,地市级政府则是模仿省级政府;《条例》发布后,不仅加快了制度扩散速度,更为地方政府信息公开制度内容制定提供参考,各级地方政府以《条例》为范本,进行制度设计,内容上大同小异,创新性不足。这与前面所提的垂直影响和层级效应是同一本质的表现,在垂直领导体制和层级关系下,上级政府特别是中央政府的权威不容挑战,地方政府创新过程中,要承担较大风险,受制于当前法律体系和制度框架,为避免因创新失败带来的不利后果,往往会选择在既定框架内简单复制,而非自主创新。

通过对信息公开制度发展实践分析可知,该政策不论是在省级政府还是在地市级政府层面,均存在明显的扩散效应,随时间发展扩散呈现S型曲线。扩散初期,采纳者较少,经过一段时间积累后采纳率急速增加,然后逐渐趋缓并直至停止。扩散过程中,区域扩散和邻近效应明显,先行地区政府对周边政府起到示范作用,周边地区通过效仿先行地区进行政策制定,但效仿大多停留在简单模仿层面,政策内容大同小异,缺乏创新。同时,垂直影响和层级效应显著,呈现出按行政级别由高向低、自上而下的等级扩散形式。上级政府特别是中央政府的政策影响力最强,极大地左右下级政府的扩散速度和创新空间。当然,下级政府先于上级政府的创新也会对上级政府政策制定产生影响,形成自下而上扩散模式。

我国政府创新能力的整体提升,离不开政策扩散。如何加快扩散进程并取得良好效果,至关重要。首先,中央政府应鼓励和支持地方政府进行政策创新。地方政府存在创新欲望和能力,且其创新能够为上级政府借鉴、吸纳和推广,但地方政府创新需要足够的动力。为此中央政府要给地方政府创新留有自主空间,允许创新性实验与合理范畴内必要失败的存在,鼓励和推动地方政府创新。通过出台一系列法规推动改革进程朝着既定方向发展,创造有利于采纳主体根据地方特点进行再创新与不断完善的政策环境^[15]。其次,地方政府要提升再创新意识与能力。创新是一种累积性行为,需要“站在别人的肩膀上”,通过学习性创造和创造性模仿,实现政府的持续创新^[16]。除了极少数的原发性创新,地方政府更多的是总结和学习他人的创新经验,这种学习的关键在于结合本地实际情况进行“再创新”,只有将政策扩散由简单模仿变为学习性创新,才能实现政策扩散的价值。最后,发挥垂直影响作用,加快政策扩散进程。在政策扩散的各种模型中,自上而下的垂直影响模型传播效果最为明显。因此当一项政策被验证是正确的,要加快其扩散进程,最有效方式就是通过上级政府持续的政策引导与制度激励,对地方政府施加影响,当然这种影响应该是指引性和建议性的,而非模式化和机械化的。