我国农村最低生活保障制度(以下简称低保),是针对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的居民的一项社会救济制度。低保由国家自上而下推行,暗含了在市场失灵中,政府通过福利保障的形式向弱势群体倾斜的必要性。它的实施,提高了救济对象的福利水平,保障了贫困群体的生存权。历经十余年的发展,农村低保的保障范围不断扩大,保障标准不断提高,但是在具体执行中却出现了人情保、关系保等政策变异现象。它们损害了社会保障的公正性和严肃性,并从整体上降低了“帕累托最优”。

学界主要从两方面对此问题展开了研究。第一种观点着重阐述了低保演变为乡村治理手段的缘由。如贺雪峰^[1]、刘燕舞^[2]、郭亮^[3]等学者通过田野调查,认为低保本来是作为一种救济手段,但在执行过程中却发生变异,成为村干部解决村庄内部矛盾、分配资源、获得各方面支持的治理手段。而演变的原因是农业税取消之后,村组在失去税费返还款的同时,也逐渐失去乡镇政府的行政支持,其能有效利用的治理资源减少。在演变的背后凸显了农村治理资源日渐萎缩的困境。第二种观点主要关注低保异化的原因。耿羽^[4]论述了低保执行在基层变成“不得罪人”“不出事”的错位分配逻辑,揭示了在国家权力渗透基层社会的同时,个人“小私”观念胜过“大公”精神是造成低保异化的重要原因。焦克源等^[5]认为低保异化还与其他因素相关,如救助理念滞后、专业人员缺乏、供需矛盾突出等。方菲等^[6]也简要罗列了导致低保制度失范的原因,包括经济利益的驱动、政策法律制度的虚空,以及文化价值观念的扭曲等三方面。这两方面文献对于进一步研究低保异化作了铺垫,第一种视角牵涉到农村转型的宏大社会背景,虽然具有较强的现实意义,但是仍然侧重于村庄治理的视角,没有从低保户的行为进行分析;第二种视角所罗列的原因全面,具有一定解释力,但是仅限于表层上的梳理,重点不突出。

实际上,除了上述变异现象之外,低保执行过程中还存在另外一种长期被忽视的变异现象,即村干部与低保户形成合谋。村干部通过明示或暗示的操作方法,促使低保对象与村组干部之间达成一种交易关系,即村干部将低保名额分配给村民,村民暗地里上缴一部分低保金以作为回报。这不是传统意义上的人情保和关系保,而是一种更加隐蔽的工具性交易保,且该交易是在双方达成默契的基础上完成。不同于关系保和人情保等主要依靠“人情”亲疏和“关系”远近来分配低保名额,此种新型的政策变异现象主要是依靠“合谋”和“交换”来达成。然而,此种合谋行为或工具性交换关系却没有受到学界的足够重视。

因此,笔者以鲁中C镇为例,试图探讨这种对低保金普遍截留的异化策略是如何产生的?村干部与低保户达成合谋默契背后的行动逻辑是什么?被剥夺的低保户为什么没有不满和抗争?为了回答这些问题,本文拟从庇护制和博弈论的视角对低保分配过程中的村干部和低保对象的行为选择进行分析,以揭示中观和微观层面上的低保执行机制。

C镇面积90平方公里,辖96个行政村、2.1万户、8.3万人口,耕地面积8.8万亩。2014年1~6月份,全镇工业总产值46亿元,属于全县经济水平较好的镇。通过田野调查的方法,对C镇民政所所长和相关工作人员进行了访谈,了解低保政策实施的普遍情况及重点难点;对两村40户(共61人)低保户家庭信息进行了统计梳理,总结低保政策受益群体相关特征;对部分低保户和银行工作人员进行了访谈,了解村干部与低保户达成合谋的过程;对部分非低保户村民进行了访谈,了解非低保户村民对政策的认知程度。在研究方法上,文章遵循定性研究的范式,在对经验材料进行归纳总结的基础上,根据材料间的内在逻辑进行排列,进而结合庇护制和博弈论的理论与方法对合谋行为发生的逻辑进行阐释,以还原合谋行为发生的缘由。

政策目标群体的界定是实现政策目标的有效前提,在低保政策执行中,这部分群体就是低保户。根据《山东省农村居民最低生活保障制度实施意见》(鲁政发[2007]49号),农村低保对象的确立实行三级评级制度,户主提出书面申请后经村、镇、县三级层层把关。从政策执行程序来看,县(市、区)对低保名单具有最终审批决定权。

虽然低保名额的最终决定权由县级政府掌握,但是村干部却拥有直接的评定权。这是因为,随着人民公社体制解体,农村通过村民选举出村干部来实行自治,政府不能通过行政手段来直接管理农村,转而借助村组织来完成计划生育、治安、征兵,以及分配新农合、新医保等农村工作。因此,“村干部便拥有双重身份的角色:村民自治的当家人和国家政权的代理人”^[7]。具体到低保政策执行中,村干部会在低保政策信息传达、申请受理、家计调查、民主评议、张榜公布和资金发放等各个程序中都承担着大量工作,发挥着前期把关作用,实质上拥有圈定低保对象的重大决策权。然而,政策文本上的执行程序和操作标准却因为低保制度本身的缺陷而落实不到位。

首先,就C镇而言,农村低保与小城镇建设、维稳等重头戏相比,并不是基层干部关注的重点,处于二线政策地位。因此,在政策宣传力度和执行把关方面,稍显不足。另外,镇民政所要管理六个片区,共计2000余人的低保申请事宜。其工作过程中,很难逐户实质审核,只是选择重点进行动态关注。

其次,农村低保户的核准本身带有复杂性,贫困群体的识别很大程度上来自于熟人社会的共识,其务农收入和副业收入较为模糊;而且关于认定谁是“困难”的,除了政策文本的标准外,村干部也有自己的看法。

再次,农村几代人在一个户口本的情况很普遍,政策也规定以户平均收入和财产情况来进行衡量保障,父母无收入的以子女收入的30%来计算,但是实际执行中往往通过灵活处理,在一些村演变成以个人参保而非全家参保的局面,这种情况也得到了镇政府的默认。

最后,长期以来,村里的民主评议和结果公开程序缺位,直到2014年低保公示制度才真正落到了实处。长期以来在村民欠缺对政策了解的前提下,熟人社会的理性监督难以发挥作用。在低保户的选择方面,一些非正式规则起到了重要作用。农民社会权利意识淡薄,较少关注各项政策动向。他们向村干部提出书面申请较少,基本上都是等待村干部的直接评定,进而通知到户。被评上的低保户,普遍认为这是村干部的福利恩赐,而不认为是国家的福利保障或自身的公民权利。

然而,需要看到的是低保制度是作为一种“剩余型福利模式”^[8]而存在,而非制度型或全员型福利模式,其所裹挟的污名化效应因此就在所难免。虽然强调“应保尽保”,但并不是面向全体民众的。因此在筛选低保对象的过程中,需要通过家计审查(means-tested)的方式来评判其家庭收入。然而在具体筛选瞄准过程中,排除一些明显的老弱病残群体之外,各家各户的家庭收入却难以准确衡量,只能依靠村干部的预估。在未能对评定权进行公开监督和低保名额公示之前,村干部不仅有可能将低保作为一种治理资源进行分配,甚至有可能通过低保来直接获利。

为了进一步规范低保政策,纠偏低保变异,在国家和省政府文件指导下,潍坊市密集出台了一系列规范文件:《潍坊市最低生活保障民主评议办法》和《潍坊市城乡低保工作责任追究办法》自2014年12月1日起施行,规定了县、镇、村和低保户的责任;《潍坊市最低生活保障管理办法》自2015年1月1日起施行,对城乡低保作出进一步规范。

斯科特(Scott)^[9]将庇护制界定为一种行为主体间的工具性交换关系。其中社会经济地位较高的一方(恩庇者)运用其影响力和资源为地位较低的一方(被庇护者或侍从者)提供保护或福利。被庇护者则通过提供一般性支持和服务的方式来报答庇护者。在本案例中,庇护者是村干部,被庇护者是与其达成合谋的低保户。然而,村干部是怎样建立此种庇护关系的呢?

低保执行过程中虽然存在异化现象,但是村干部一般还是遵守底线公平的原则,将最困难的群体(如残疾、大病、单身老人、失独老人等)纳入低保范畴,大体上都符合标准。H村和C村公认的贫困户基本都得到了保障,有些还享受到了“五保户”待遇。实现底线的公平是村干部执行低保政策的基本要求,也是不至于引起较大争议的必要前提。毕竟,这些最困难的群体生活境遇大家都有目共睹。

村干部的异化空间主要存在于大量的边缘户群体中。“这些边缘户人均可支配收入接近2900^① 或者稍微超出点,很难区分。这样就有争议了,他们会觉得自己也差不多符合标准。”对于数量众多的边缘群体,哪些能够入保呢?镇民政所慎重的处理方式是“他们反映,然后我们就去核实。对整个社会稳定有好处,给你入;如果对社会稳定没有好处,就不能入。问题是你在边缘上很难核实,你的收入其实只是约计你收入多少钱,不可能搞得很清楚”。

① 2015年2月调查时当地家庭每年人均可支配收入低于2900元可以申请低保。

边缘户村民想要入保,必须保持消息灵通、争强好胜、“爱去镇上闹”,甚至给社会稳定大局造成负面影响。然而,这样声势浩大地声张自己权利的村民毕竟是少数,更多的边缘户群体并没有采取这种策略,他们甚至根本没关注过这一政策。“实际操作上,来找的也有,有些就是稍微有点困难,他知道政策他就要申请低保。还有些就是特别困难的,他自己不一定有那个意识去找,说自己的家庭是什么情况。”

随着低保政策日益完善,自己入保或者近亲入保都要进行备案核查,风险和成本太高。在这种情况下,村干部将眼光放到了与自己关系较好的边缘户身上。然而,怎样让这些与自己关系较好的边缘户在领取低保金后会上交一部分给村委会呢?村干部对此保证,上交的低保金会用于村庄建设、慰问其他困难群众,而不是落入个人腰包。这样一来,在低保户面前,村干部的操作行为便具有了合理性,甚至获得了道德上的制高点。

据C村村民反映,村干部向其解释上交原因是“给你入上了,还有很多别的群众没入上,钱收上去一些分给那些群众”。村干部在中秋节时慰问高龄老人,给80岁以上的老人每户发一箱鸡蛋;而在村民口中,这些老人并没有收到钱,不管一家一位还是两位老人都是一箱鸡蛋,他们抱怨村干部私吞了大部分的低保金。对于是否存在转移分配或者挪用,民政所所长表示“这不允许,不可能存在,应保尽保怎么可能需要分低保金”。

如上所述,村干部利用为其他困难人群送慰问品这种看起来极富人情味的方式,为其变相剥夺低保户、抽取低保金积累了道义资源,从而显得既正当又合理。然而,村干部卡要低保金的经验材料虽然难以收集,且在政府的官方回答中也并不存在,但是根据低保户的反映,收上去的低保金并非完全用于再次转移分配,而是村干部借助转移分配和道义资源的噱头来从中获利。

当村民被明示或者暗示有机会与村干部合作时,他们可以有很大机会拿到部分低保金,同时又不至于去镇上撕破脸皮地声张自己的入保诉求,庇护制(clientelism)策略就产生了。在低保执行中,村干部利用其弹性的权力向低保户提供资源和保护,低保户上交部分低保金作为补偿和报答。两者形成一种交换性的友谊,被庇护者依赖于庇护者对于资源的分配。乡村熟人社会的情感和道德约束使得被庇护者在获得好处后能够履行承诺,强化稳固了这一庇护关系。

以村民赵为例,他是一位80岁的老人。虽然经常感觉手脚麻木,生活难以自理,但是目前与小儿子一家在一个户口薄上,家庭年收入超过10万元,其他儿女对他也比较孝敬,照顾周到。因此,按照标准是不能被认定为低保户。然而,村干部丁与赵的女婿王是亲戚,丁通过王转告赵虽然可以申请低保户,但并不是非常符合条件。如果想要入上低保,就要上交一部分低保金给村上。赵在一番思考后答应了此条件,并在年末履行了承诺,按时上交了近一半的低保金。赵的守诺行为换取了村干部的信任。第二年,赵的老伴也被纳入低保,然而仍然需要交纳部分低保金作为交换条件。

概而言之,在镇政府能力有限和低保执行处于二线政策的社会背景下,村庄庇护关系渗透进基层政策执行和官僚体制。村干部为维持自身合法性,消解来自上级核查和村民的压力,在截留低保金时,采取了比较隐蔽的方式且不侵犯最底层群体的利益,并在说服边缘群体时采用道义资源为自身辩护,利用权限增强说服力,进而形成了持续性的合谋。

如上所述,村干部在满足底线公平的基础上,运用道义资源和强化庇护关系来对部分“不达标”的边缘群体进行明示或暗示,促使他们作出思考和决策。然而,他们会作出怎样的策略选择呢?下文从博弈论的视角对村民的行为进行分析。

博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策及这种决策的均衡问题,它为分析那些涉及两个或更多参与人的决策会影响相互之间福利的局势,提供了一般的数学方法^[10]。本案例中,村民在政策执行过程中是相对被动弱势的一方,村干部在决定低保户对象选择上有很大权力。区别于城市低保有较为明确的工资收入可以作为参照依据,农民的收入是较难衡量的,大部分人没有固定收入和退休金,土地的产出是具有变动性的,日常副业和打零工的收入也是难以衡量的,而且同一地区的村民收入具有很大同质性。因此,农村低保户的选择具有很大的自由裁量因素,在很大程度上依赖经验判断和熟人社会常识。

假设有两位家境相仿的边缘户村民甲与乙,村干部将认定其中一户为低保户且认定任一户为低保户的概率相等,村干部通常会先暗示或明示两位村民返回一定比例低保金给村干部方可被认定为低保户,村民可以选择上交或者拒交部分低保金。假设甲和乙最终获得低保金的概率为p,低保户每年获得低保金为r,每年上交给村干部低保金比例为α(根据实际情况,α≈1/2),由此可以构建村民甲和村民乙博弈的得益矩阵,如图1所示。

图 1(Figure 1)

图1 村民博弈的得益矩阵

由图1可知,第一种情况是,甲和乙都愉快地同意上交一部分给村干部,那么甲和乙被认定为低保户的概率相同,收益均为p(1-α)r。第二种情况是,如果其中一个村民表示上交,而另一个村民不想上交,则选择上交的村民被认定为低保户后收益为(1-α)r,另一村民将因为拒交而失去机会,收益为0。第三种情况是,甲和乙都拒绝配合村干部,坚持主张自己的权利,那么两人相同机会被评为低保户,获得收益均为pr。

假定村民甲和乙都是理性经济人,当甲作决定时会考虑乙的行为,在乙选择“上交”策略时,由于p(1-α)r≥0,甲会选择“上交”策略;当乙选择“不交”策略时,(1-α)r≈pr,甲会选择“上交”或“不交”。同理,对于乙考虑也是一样的。因此,博弈的结果为两个均衡{上交,上交}{不交,不交}。

从帕累托效率意义上讲,当村民采取{不交,不交}策略时,获得效用最大化,村民“不交”为帕累托上策均衡策略。如果村民都是理性的,那么村民和村干部之间就不会发生截留低保金问题。这时候,没有截留腐败现象发生,低保政策执行效率高,低保金被完全发放到生活状况较差的群体手中,边际社会效益高,能够最大化增进社会福祉。

然而,为什么会有那么多村民选择“上交”?当考虑风险因素时,选择“上交”时村民认为自己至少有机会获得一部分低保金,但是选择“不上交”,一旦村干部与其他村民达成共识,自己将一无所获,效用为0,虽然“不上交”可能带来更多的效用但是也会冒更大风险。因此,现实中大部分村民最后会选择“上交”策略,最终达成风险上策均衡{上交,上交},即在低保金发放过程中,低保户会向村干部上交一定比例。

作为理性经济人,村民博弈结果会出现{上交,上交}。在C镇,上交一定比例的低保金在低保户心中似乎成了不成文的规定。那么,这种风险上策均衡的结果是如何固化为一种不成为规定的呢?

低保金每年都会发放,情况类似,此低保博弈可以看做一个重复博弈过程。上述博弈模型为阶段博弈,每个阶段博弈方的选择可以参考依赖前面阶段的行动。只有当双方都选择“不上交”时,村民才有可能获得全额低保金,只要有一方妥协上交,选择“不上交”的一方将一无所获。只要有一方妥协上交,就会出现低保金被村干部截留的情况。前一阶段选择“不上交”一无所获的结果会对下一阶段的博弈产生影响,村民会强化“不上交”的风险,更不相信对方会“不上交”,因此,在后一阶段博弈中,{上交,上交}出现的可能性变得越来越大。博弈方风险上策均衡的选择倾向,有一种自我强化机制。当部分或所有博弈方选择风险上策均衡的可能性增强的时候,任一博弈方选择帕累托上策均衡策略的期望收益都会进一步变小,这就使各博弈方更倾向于选择风险上策均衡,而这又进一步使选择帕累托上策均衡策略的得益更小,从而形成一种风险上策均衡的正反馈机制,使其出现的机会越来越大^[11]。刚开始可能会有村民不同意,但是发现对于自己没有任何好处,慢慢地,选择“上交”一定比例低保金的村民会越来越多。当坚持“不上交”策略几乎没有获益的可能性时,村干部截留低保金就演变为大家心知肚明的不成文规定。

实地调研也印证了上述解释。笔者在低保金发放期间走访了发放点工作人员和前来领低保金的低保户。笔者在农村商业银行观察到大堂经理告诉前来取低保金的村民,让其可以只取低保金出来,粮油补贴可以自己留着不分给村干部。“低保户大多会在年底前来将一年的低保金全部取出,村干部都会留一部分,但是留多少每个村有些差异,具体多少咱也不清楚。”大堂经理的话反映了截留低保金这一现象在当地的普遍性。

村民们为什么会选择上交一部分比例,一位曹姓村民反映,“你不上交一部分哪能变成低保户,你不交有人想着交,到时候你一分钱也拿不着”。可见,村民们意识到如果其他村民选择上交而自己选择不上交时自己将面临很大损失,会倾向于上交。

低保户李的言论反映了一部分低保户的心态,“现在党的政策好,每年还给咱们发钱,村干部留就让他们看着留呗,上面给多少咱就拿多少呗,不然一分钱也拿不着”。据李姓村民提供的数据推测,村干部截留了大约一多半。他2013年取了2000多元,需上交1000多元,2014年取到了3800元,需上交2000;张姓村民2014年底取到8000多元,上交了近5000元。

村干部利用手中权力帮助村民获得社会福利资源,但是又从中提成,村民在几次博弈之后逐渐具备了理性的态度,即“不得”不如“少得”,暗中助长了村干部的卡要行为。即在社会权利缺失情况下,村民默认、容忍了村干部的剥夺。当村民并没有意识到保障权利资格时,熟人社会的道德约束失效,非正式制度和庇护制就成为了“基于同意的剥夺”的生存土壤。

从此视角看,村干部逐渐沦为“盈利型经纪人”^[12],从国家福利供给和资源下乡中以公谋私。国家福利在乡村分配执行过程中,并没有完全被贫困群体所享有,其中一部分被其代理人村干部所掠夺。这稀释或降低了“资源下乡”的合法性和有效性,形成了后税费年代“乡村治理内卷化”。

戴慕珍(Jean C. Oi)^[13]对中国集体化时期庇护制产生的原因作了详细的阐述,即集体村庄的资源有限,生产队干部有权操纵和分配农民收入机会、福利资金和自留地等资源。故此,农民一般倾向于通过各种方式与干部建立更加深厚的感情和关系,从而获得干部们在分配自留地、安排工作和额外工分、私人收入或者是贷款时对自己的关照。农民对干部的依赖程度有较大差异,他们的关系并不是完全单向依赖关系。干部们也依赖农民,因为前者的权力来自于后者的配合与遵从。然而,21世纪以来,后税费时代的庇护制与集体化时期的庇护制相比,发生了较大的变化。

其一,庇护者的角色发生了变化。在集体化时期,虽然公社领导比大队干部和生产小队干部更有权力,但是生产小队干部直接与农民打交道,有权决定福利分配和工作机会等。改革开放之后,人民公社解体,生产大队一般演化为村,生产小队演变为生产小组。然而,随着农村税费改革的推进,为了减少村庄开支,生产小组组长被撤掉而由村干部兼任,村庄事务进一步集中到村干部手里,因此他们成为当今的庇护者。其二,双方身份发生变化。在人民公社时期,生产队干部和农民一般都具有相同的经济社会背景,大多数都是贫下中农;而现在,村干部和边缘户村民群体之间的身份和收入悬殊巨大。其三,交换的资源发生变化。在人民公社时期,庇护者从被庇护者那里得到的主要是一般性支持,如忠诚和合作,以及更加努力地在生产队内工作。现在庇护者从被庇护者那里不仅获得工作上的支持(类似于“治理手段”的功能),更重要的是一部分现金资源,这也是他们操作合谋行为的主要动机。其四,庇护的操作策略发生变化。在资源极度稀缺的集体化时期,农民普遍都力争运用个人关系与队长建立友谊,从而获得后者的庇护。庇护关系的发起者一般是农民,而在当下农村的低保名额圈定中,虽然一部分边缘户对于合谋行为的产生充当了发起者,但是更多是由村干部来主导完成的,如村干部主动提示赵,希望他领取低保,但是需要交纳部分低保金。

本文通过C镇农村低保执行的个案,阐述了低保执行作为“治理手段”之外的一种利益合谋行为,即村干部通过明示或暗示促使低保户在接受低保名额的同时,需要上交一部分低保金作为交换条件。此种政策变异行为的发生不仅与低保制度本身相关,还与村干部和村民这两个主体相关。村干部一般在满足底线公平的基础上,通过运用道义资源和强化庇护关系,让此种交易变得更具有合理性和隐蔽性。而村民更是基于一种理性的态度,在长期博弈过程中,一般都会选择上交的策略来让自己适当获利,此种策略又再次助长了村干部的卡要行为。然而,低保执行中村干部的卡要行为却能够通过信息公开制度予以纠正。

2014年山东省开展“阳光低保”专项行动,落实公示制度,要求每村开辟社会保障公示专栏。在2014年8~9月,C镇进行了第一次低保户信息公示,在各村引起了不小的关注。一方面,公示是对村民权利的一种肯定,低保户在接受村民舆论监督后认为自己得到了认可,权利意识萌生,不再一味依赖村干部的庇护。从村干部行动来看,公示制度压缩了村干部截留低保金的逐利空间。村干部之前采取隐蔽的异化方式,但公示制度实行后,在熟人社会下村民对于这种隐蔽的关系很容易识别,从而产生了舆论监督。公示使村民更加了解低保政策,关注低保资源分配,促进贫困村民的主动申请,弱化村干部的道义资源。从村民行动来说,公示弱化了公民博弈时选择“不交”策略的风险,使得资源分配更加理性。总而言之,公示制度形成的公开监督对于村干部权力进行了制约,并且对于村民权利进行了启蒙和肯定。

中国正在由公共政策时代向社会政策时代逐步迈进,如何使公民共享改革发展成果,切实保障公民的社会权利,提升公民福利水平成为越来越严峻的挑战。不断加强公共服务能力建设来缓解公共物品短缺带来的紧张社会关系,是其应对的必由之路。然而,在公共服务供给和资源下乡的过程中,需要警惕乡村干部运用各种手段来对政策进行变异化操作。虽然信息公开能对此予以适当纠正,但是除此之外,如何建立在科层制逻辑和乡土逻辑相契合基础之上的制度安排来对乡村干部的行为进行激励和监督,是国家基层治理现代化的关键环节,也是进一步学术研究的重要命题。