近年来,中国重大公共突发事件频发,从“上海踩踏事件”到“东方之星客轮翻沉事件”,从“天津港爆炸事件”到“深圳滑坡事件”,经济损失触目惊心,社会影响恶劣,直接影响政府的公众形象与公信力,对政府公共危机治理能力提出了一系列严峻的问题与挑战。剖析近年发生的各类公共突发事件,排除自然因素与不可抗力,绝大部分突发事件产生原因都与政府监管失效有关。监管失效已经成为阻碍我国政府治理能力提升的重要问题之一。政府监管是一个完整的体系,由多种因素共同作用,但为何多部门监管竟然同时全部失效？是什么深层次原因导致了政府监管集体失效？本文将以监管的直接执行者监管人员为研究对象,运用科学方法对影响政府监管人员行为的因素进行分析,构建监管人员行为因素影响模型,提出监管行为失效的有效治理方案。

一、研究基础 1. 主要概念

政府监管又称为政府规制和政府管制,由英文的regulation翻译而来,指政府为了保证公共利益与市场有效运行,通过一系列措施对企业和个人进行管理的行为,包括经济、社会和行政方面的规章制度。本文所指的政府监管部门是以法律法规为行为准则,承担经济、社会监管责任的所有政府相关部门,如市场、食品药品、国有资产、国土资源、安全生产、银行业等监督管理机构,以及交通管理、公安、消防等部门。

2. 文献综述

国外学者对监管的研究主要集中在监管的内容与目的,例如丹尼尔·F.史普博将监管看做是关于政府干预市场的一系列研究,认为监管的主要目的是调节市场^[1]。有的学者将政府监管看做是一种控制行为的体现,比如贾尔斯·伯吉斯认为政府监管是政府根据需要采取的一种控制消费者的行为,提出了从需求侧实现监管手段与目的的一种方法^[2]。维斯库斯将监管看做是政府对个人或组织的自由决策进行强制性限制,表明政府监管具有强制性的特点^[3]。

中国最早对政府监管的研究是1983年台湾学者翻译出版的《管制经济学》一书。1989年,大陆学者潘振民翻译了乔治·施蒂格勒的著作《产业组织和政府规制》^[4],此后大陆学者开始了对政府监管的研究。一是对政府监管行为与监管目的的研究。其中宋立(1997)、余晖(1997)等将监管看做是以改善和矫正市场机制问题为目的的政府干预经济主体活动的一种行为,提出监管是政府监管部门对微观经济主体中不完全公正的市场交易行为进行直接控制与干预^[5-6]。王俊豪(2001)将政府监管看做是一系列行政管理与行政监督行为,强调了监管的权力属性^[7]。这些观点将政府监管看做调节市场失灵或对市场干预为目的的政府行为,因此当监管失灵时,政府对市场干预与调节作用也会随之消失。二是对政府监管对象即监管客体的研究。于立等(2001)认为监管是指政府对私人经济活动的一些规定与限制^[8],说明政府监管的对象不仅包括市场也包括个人行为规范,因此从监管对象角度看,影响监管失效的因素不仅应从市场角度考量,还应该更多从其他监管客体中获得。此外,监管过程也对监管效果产生了很大的影响。谢地(2003)认为监管主要通过监管部门对特定产业和微观经济活动主体的监督与管理来实现,强调了监管部门在监管过程中的重要性^[9]。王学军等(2005)认为规制失灵包括规制规定失灵和规制执行失灵,将政府监管的过程进行了划分^[10]。三是对公职人员行为的研究。王天笑(2015)认为公职人员利益冲突是诱发腐败、危害政府廉政形象、侵蚀公共权力合法性的重要因素,公职人员外部行为限制制度是防止利益冲突制度体系的重要构成部分,提出了政府公职人员行为的几个影响因素,从一个侧面解释了监管失效的原因^[11]。

从以往关于政府监管的研究中可以看出,“管制”“规制”“监管”等概念的描述不尽相同,但对监管的实质都可以理解为以下三点:监管行为主体是政府监管部门,监管依据是法律法规的强制力和约束力,监管的目的是调整市场失灵或者维护公共服务领域的公平。研究内容上,部分研究者将影响监管行为的侧重点放在人情、伦理及亲属等外部因素方面,强调了外因对政府监管的影响,体现了中国社会“人情”的重要性,但缺乏对监管者自身行为因素的分析与探讨。对政府监管缺失原因的研究主要从政府制度、方法的改进,以及政府与利益集团相互间利益博弈展开,对监管制度外的影响因素关注很少。因此本研究将以政府监管部门人员为研究对象,关注监管部门人员的行为影响因素,对监管缺失的原因进行系统分析。

3. 理论基础:公共利益监管理论

公共利益监管理论认为:政府监管的目的是为了保护公共利益,因为市场在运行过程中存在不完全性的缺陷,在包含公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等市场失灵的行业中,为了纠正市场失灵,保护公共利益,政府通过一定的手段进行直接干预,最终消除这些缺陷。公共利益理论为研究提供了理论基础和前提,明确政府监管的目的纠正市场失灵、保护社会公众利益。监管部门人员的监管行为都是以此为前提进行的,是研究问题的意义所在。对监管失效行为因素进行分析,就是研究当公共利益没有得到应有的保护或者市场失灵没有得到纠正这类现象的本质,即存在某些因素对监管人员的行为产生了影响导致政府监管失效。

二、研究方法、数据来源和技术路线

扎根理论是由格拉泽和施特劳斯在《扎根理论的发现》中提出的,主要以访谈问卷等方式进行信息搜集,并通过一套完整的信息编码处理形成一套对某个问题独特的见解并进行理论重构的过程,是质化研究方法的一种^[12]。本研究以扎根理论为主要研究方法,采用深度访谈与小组讨论相结合的方式^[13],对监管行为影响因素进行深入调查研究,研究监管人员在行使监管权力时真正的内心活动,及影响监管人员行为改变的最根本原因。

访谈调研对象选取了L省7个门类的12个监管部门(L省高速公路管理局安监处、调度指挥中心及路政处,L省公安厅网监处,SY市公安局警卫处及网监处,SY市农产品监测检验中心的两个科室,SY市城市建设管理局,SY市消防支队,DD市交警大队,HP区安监局等)的公职人员,并对访谈人员的岗位层次按照监管一线、中层干部、高层领导进行分层选择^[14]。

深度访谈方式为一对一访谈,直接提出问题,启发被访谈者谈论有关监管的内容和监管过程中影响监管行为的因素及原因,通过录音记录,整理出访谈笔记,每次访谈结束后都会对下一次访谈内容进行针对性地调整,共搜集深度访谈录音资料4份,深度访谈笔记总计4万余字,以访谈笔记作为扎根理论原始数据研究资料。

小组访谈为集体讨论和问卷方式,将访谈人员按行业分组,分别告知访谈内容和目的,发放问卷,调查人员对访谈内容进行深度启发后,小组人员进行充分讨论,最终将各自的答案填入问卷当中,共搜集小组访谈问卷18份,其中有效问卷17份。

将全部深度访谈组和部分小组访谈通过分层随机抽样选取作为实验组,其中深度访谈4份,小组访谈10份,共14份样本,其余7份作为检验组进行理论饱和度检验。通过对初始编码、聚焦编码、主轴编码、理论编码的逐一总结提炼,不断敏感化概念和观点^[15],最终构建政府监管行为影响因素模型,并检验模型的理论饱和度,对模型进行理论阐释,得出研究结论,提出政府监管行为的改善对策和建议。

三、编码与模型生成过程 1. 初始编码

初始编码也叫开放式编码,是对访谈记录的初步整理,生成与访谈记录相关的关键词与句子。研究首先对深度访谈录音记录进行资料整理,形成访谈笔记,与小组访谈资料进行类比,采用逐句编码^[16]的方式对深度访谈记录中每句话表达的意思进行初始编码,并对小组访谈的问卷内容进行逐句编码,除去其中重复的编码,最终生成与监管相关的初始编码375条。表 1为编号是21的访谈对象录音原句的初始编码编辑过程摘录,由于文字量过于庞大及研究者承诺对访谈人的身份保密,表中只列出其中的开头部分。

原句摘抄第一段中根据每句话的意思进行逐句提炼,比如原句中的第一句话“大部分时间是处理解决人民内部矛盾”生成初始编码21-01“监管工作是解决人民内部矛盾”,本段共生成21-01、21-02、21-03、21-04、21-05五条初始编码。

2. 聚焦编码

聚焦编码是编码的第二个主要阶段,这些代码要比初始编码中逐字逐句的编码更具有指向性、选择性和概念性^[17]。 研究对初始编码进行整理,在不同访谈对象的编码中,按照初始编码出现的次数和重要程度,整理生成聚焦编码,选取出现频次在2次以上的编码作为聚焦编码,共生成聚焦编码107条。 表 2给出编号为08的访谈对象初始编码合并与聚焦编码提炼过程的部分内容。

以08-j04聚焦编码生成为例,首先根据初始编码出现的次数,将相同的编码合并,在08号访谈对象初始编码中与08-06编码相同的内容一共出现过3次,即将其余两条编码合并到08-06,后标记数字3,以“监管”为聚焦编码提炼的依据,发现08-06与08-07可以在内容上再次合并为“其他部门配合程度不高影响监管”,并反复考察在08号访谈对象的初始编码中是否还有其他相同内容可与之合并,最终生成聚焦编码08-j04。

3. 主轴编码

根据聚焦编码的内容和频率进行整理,得到反映研究对象主要问题的编码主轴编码,主轴编码编辑过程部分内容如表 3所示。对聚焦编码中出现频率超过2次以上的编码进行拆分、统计、归类、整理,共生成主轴编码44条(见表 4)。

比如表 3中聚焦编码01-j01从事管理工作,生成主轴编码本职工作;01-j02,拆分出影响监管的主轴编码包括社会地位、荣誉感、晋升渠道;01-j04、01-j05、01-j06与01-j07合并为规章制度等。

4. 理论编码

根据聚焦编码所指向的深层次理论属性对主轴编码进行类属的划分和整理,并将理论编码反向回溯到初始编码中,按初始编码中出现频次多少降序排列,最终生成理论编码24组。主轴编码生成理论编码过程及理论编码类属关系提炼见表 4。

编码生成顺序由主轴编码开始,生成理论编码,再进行编码的提炼,最终生成类属关系。在主轴编码生成理论编码过程中,将主轴编码重新排序,根据编码表述内容的相似程度与关联程度进行归纳总结,并以主轴编码为基础完善补充理论编码(比如媒体、社会舆论项,补充了网络),最终生成24组理论编码。再将24组理论编码归类,根据编码内容与相互间关系归纳生成7个初始组,由于社会关系与社会认知两个组相近,再将两组归纳为同一大类社会环境,最终生成6类理论编码类属,即社会环境、公共监督、制度、利益、监管部门、监管过程。

5. 监管行为影响因素模型生成

将检验组的7份样本(占总样本比例的三分之一)根据理论类属对初始编码进行分条检验,反复提炼样本内容与理论类属的联系,比如(初始编码02-04工作不易,且做且珍惜,但其中主要是对工作的责任感和使命感)匹配社会责任类属中的责任感理论编码;(初始编码19-06领导考虑问题都是从大局出发,为单位整体利益着想,所以需遵从)匹配监管部门类属中的领导意志。最终没有发现超出6类理论类属之外的影响因素存在,因此该类属整理趋近于理论饱和。

根据类属关系构建监管人员行为影响因素模型,以理论编码最终生成的6类影响因素为基础,以影响因素的本质属性和重要程度构建监管人员行为影响因素模型。其中制度因素在所有访谈对象中都有所提及,出现的频次最高,在各阶段编码过程中占据比例远远高于其他影响因素,并且其他影响因素均会不同程度受到制度因素的影响,因此将制度因素视为最核心属性(在模型中心区域,实线内区域),其余因素在此基础上从不同侧面均有不同程度影响(分别以梯形表示,实线内区域),每个大的影响因素中又涵盖若干小的亚属影响因素(以虚线表示),构建监管行为影响因素模型如图 1所示。

四、监管行为影响因素模型的理论阐释

监管行为影响因素模型表明了影响监管部门人员在行使监管权力时的6个重要因素,分别是制度、利益与权力、监管部门、监管过程、公共监督和社会环境。其中制度因素是所有因素中最核心的因素,包括法律法规、奖惩机制、问责和复查机制。制度因素是监管人员行为的基本制约因素和框架准则,也是对监管人员管理的常规手段与方法,但制度因素只是其中的内核部分,能够覆盖的范围非常有限,除了制度因素之外,还存在着以下五类外围影响因素。

一是监管部门因素,主要指监管部门中人与人、部门与部门间的内部关系,包括领导意志;私交;惯例、部门传承、从众;上下级保护;部门配合程度;监管责任与义务的确定。其中领导意志、私交是所有内部因素中影响最大的部分,即人的因素占主导,惯例、部门传承和从众心理其次,其余因素再次。

二是利益因素,主要指影响监管行为因素中与利益相关的方面,包括利益与权力博弈、收入、晋升、寻租。其中利益与权力的博弈是利益因素中最重要的影响因素,当监管人员得到的利益与其掌握的权力不匹配或者不对等时很容易产生监管行为的失效。

三是公共监督因素,是在访谈过程中所有受访者都有提到过的非常重要的影响监管行为的因素之一,随着网络多媒体时代的不断发展,公共监督的方法和手段也更加多样化,对政府监管行为是一种巨大的无形的监督力量,包括新闻媒体、网络、舆论的监督等。

四是监管过程因素,主要指在监管过程中的一些影响监管行为的因素,包括行政比例原则、被监管者利益权衡、违法轻重、监管者第一印象、配合程度、部门权威性树立。其中行政比例原则和被监管者利益权衡会对监管行为会产生相当的影响,使某些监管行为缺失成为一种常态,原因是实施一项监管行为的成本远大于监管行为目的时,根据行政比例原则监管行为会自动缺失,比如娱乐场所的消防整改问题;而被监管者经过利益权衡,考虑到一项整改行为的成本远远大于非正当途径的成本时,会选择例如行贿等方式逃避监管,造成监管缺失。

五是社会环境因素,主要包含个人的社会关系和个人伦理因素两方面,具体包括熟人、亲属;责任感;社会地位、声望;良心、道德。总体看来个人社会关系会对监管行为产生负面影响的情况较多,个人伦理因素会对监管行为产生正向影响较多。

五、结论与对策 1. 研究结论

研究主要讨论了监管人员在行使监管权时几个主要行为影响因素,在对行为影响因素模型构建的整个过程中,根据不同受访者的描述及各阶段编码出现频次及关联,综合总结得出如下结论。

影响监管人员行为的因素主要包括制度、利益与权力、监管部门、监管过程、公共监督和社会环境。其中监管部门因素中的领导意志对整个监管行为的影响远远大于其他监管部门因素,但绝大多数受访者表示在制度允许的范围内监管行为会受到影响,超出法律规定范畴会拒绝领导意志的要求,说明法律法规对监管人员的制约因素仍处于核心地位;社会环境因素中熟人和亲属的影响因素也远远大于其他社会环境因素的影响,说明人情对监管程度的影响十分重要,责任感会对监管人员行为具有一定影响,其主要是来源于监管人员本身而非外界的影响,而社会地位、道德等其他社会环境因素对监管人员行为的影响十分有限,家庭因素对监管行为影响几乎很小;利益因素中最主要的问题是权力与利益的博弈,公权或者私权的权力过大或者利益激励过小都会导致监管的缺失,当利益激励太小时会产生不作为行为,而权力过大则会让监管人员铤而走险,产生权力寻租甚至违法行为;公共监督(比如新闻媒体的曝光,网络、微博、微信等互联网监督)对监管人员行为的影响作用很大,大多数受访者表示在公共舆论监督的影响下监管行为和监管效率都会得到非常有效的提升;监管责任与义务的确定对监管人员行为的影响主要体现在当责任和义务不明确时,监管人员大多数会做好自己认为分内之事,而对多部门监管或多人监管中的模糊地带(包括重复监管和监管盲区)没有明确的监管意识,最终导致监管缺失。

2. 监管行为改进对策

根据监管人员影响因素模型,对政府监管行为管理提出如下改进对策。

第一,减少法律法规中的人为可控空间。大部分监管人员表示在行使监管权时会有一定的管理弹性空间,通过法律法规的不断完善逐渐缩小监管中寻租空间和人为可操作性;通过立法明确多部门监管中的责任与义务,消除多部门重复监管和监管盲区;对某些人情因素加以适当的控制,规范监管人员行为。

第二,对监管部门行政首长的权力进行控制和监督。从研究中可以看出行政首长是除了法律法规外对监管人员行为影响最大的因素之一,而且对监管部门内部的监管惯例、传承、上下级保护等因素都有关联。另外,在利益与权力的博弈影响因素中,行政首长的权力过大或缺乏监督会直接导致监管缺失,天津港爆炸案中监管失效的原因很大程度上是因为对监管部门领导缺乏权力的控制,或者其权力与利益的不对等,最终导致事故发生。

第三,强化公共监督的作用,加强对社会舆论监督的保护。舆论监督在美国被称为“第四种权力”,可以让监管行为时刻处于风口浪尖之上,但大部分受访者表示媒体监督的作用虽然很大,并向着逐渐向好的趋势发展,但舆论监督与监管机构所赋予的权力相比仍处于劣势,事后的曝光远远多于事前的监督,并且监管部门可以通过一定的方法消弱舆论的影响。

第四,重视培养监管部门内部的传承等监管部门因素。监管部门内部因素的作用在某些时候对监管人员的影响更为直接,通过对受访者的问卷反馈,大多数监管人员的监管行为受监管部门的惯例、资历更老的人的行为影响较大,所以,培养监管部门的固有模式朝向更加高效、透明的方向发展会对监管行为产生相当积极的影响。

第五,强化监管人员社会伦理道德的培养。由于在社会环境因素中监管人员社会伦理道德(比如责任感、社会地位、声望、良心等伦理道德因素),会对监管行为产生正向的影响,因此加强监管人员的伦理道德培养是提高监管效率的有效手段与方法。

监管行为影响因素模型以监管部门人员的行为影响因素作为研究对象,对监管缺失的原因进行探讨,但各个因素之间并不是纯粹独立存在的,相互间也会产生影响,因此其类属关系划分并不绝对;另外影响因素模型只讨论了在一般常态监管情况下影响监管人员行为的因素,希望在未来的研究中可以针对一些突发状况及特事特办的监管事件进行深入的讨论与调研,对监管行为影响因素模型进行进一步完善与补充。