亨廷顿认为各国之间最重要的政治分野,不在于其政府形式,而在于它们政府的有效程度^[1]1,政府的有效程度取决于政府治理。政府治理模式演变超越了政治差异和政府形式,成为变革社会^①中永恒的政治命题。

① “社会”和“社会系统”在本文中范围不同。“社会”是宏观整体概念,包括经济系统、政治系统、社会系统和文化系统;“社会系统”是微观概念,是与经济系统、政治系统和文化系统并列的“社会”四大子系统之一。

现代化是人类社会的发展趋势,国家治理现代化成为社会变革时期的重要议题。国家治理现代化包括政府治理现代化,政府作为国家行政机关承担管理职能,探索政府治理现代化机制具有重要意义。政府治理模式不能在社会变革中自然而然地主动产生,而是来自于对社会偏被动的结构功能性适应与谐变。治理理论主要源自西方公共治理实践^[2],在研究国家治理现代化的宏大命题之前,借鉴西方理论和我国实践,对本土化的政府治理适应性谐变机制进行探索具有重要意义。

一、理论渊源:结构功能主义与谐变

结构功能主义是现代重要的社会学和政治学研究方法,强调社会是由不同系统组成的整体,各子系统都发挥应有作用,相互配合以保障社会良性发展。布朗、马林诺夫斯基最先将“结构—功能”方法引入社会学分析^[3],帕森斯将其发展为系统的理论分析工具。帕森斯的结构功能思想认为社会中存在相对一致的价值观念和行动准则,支配和引导人们的选择和社会秩序的构建^[4]。帕森斯认为社会稳定和秩序维持依赖四个基本子系统及其对应的功能性必需:经济系统、政治系统、社会系统和文化系统,分别对应适应(adaptation)、目标达成(goal attainment)、整合(integration)和潜在模式维持(latency pattern maintenance)功能,依赖经济组织、政治制度、法律制度、家庭与教育执行,即著名的“AGIL功能模式”(见表 1)。结构功能主义为政府治理机制的分析提供了颇具解释力的视角,但该理论太过关注宏观整体,在分析各子系统微观关系时略显乏力。

谐变是指行动者之间谐和、协调、一致、认同性的变化趋向^[5]527,谐变思想源于郑杭生的社会互构论。作为个人与社会关系形态的表征,谐变不仅是理论范畴,也是实践范畴,可在历史和实践中进行衡量。如果将政府治理视做变化主体,经济、社会和文化系统作为变化客体,谐变实质是主体对客体的适应性协调。谐变思想的探幽索微和逻辑普适性,使其能弥补结构功能主义的局限。

我国政府治理现代化的命题宏大复杂,是结构与功能、系统整体与各子系统的适应性调整。结构功能主义宏观视角下探索现代化进程中政府治理和经济、社会、文化系统的谐变,是政府治理模式现代化合适的研究路径。

二、适应性谐变机制的理念与过程

亨廷顿认为政治秩序不能在社会变革中自然产生,现代化的不同组成部分必须有秩序演进,其实质就是强调适应性谐变。乔恩·埃尔斯特认为机制是经常发生和容易指认的因果模式^[6],查尔斯·蒂利指出机制以相同或近似的方式应对各种环境^[7]。政府治理的适应性谐变机制基于有机论和场域互动逻辑,强调谐变主体对客体的适应和共时性调整,具有规律性和完整实践过程。

1. 适应性谐变机制的逻辑预设

第一,有机论。斯宾塞的社会有机体理论认为,社会是有着高级运动形式的有机整体,政治演变是有机体支持、分配和调节的结果,政府治理要放在社会整体运动中考察。适应性谐变机制继承凡勃伦、康芒斯等早期制度主义学者观点,认为政治行为基于特定经济和市场制度,这些制度相应地根植于更普遍的社会制度。

第二,互动论。社会整体与部分及各部分之间通过互动改变自身和社会形态。福柯认为每个场域的运转可能被其他场域所强化,并通过这种协调互动,改变自己及系统整体外形^[8]128;场域和空间理论认为“一个整体社会就是许多重叠和相互渗透的行为场域组成的社会空间,遵循特殊发展动力”^[8]127。政治系统与其他系统存在互动,并遵循特定规律和机制。

第三,“地位—角色”的认知视角。适应性谐变的认知过程,实质是对系统契约中变化的非契约元素的识别。社会地位是系统各部分相对于彼此扮演角色及职责行动的契约关系。政治受众角色实际上是不同地位的占据者,有着不同的结构和功能,角色扮演的不适应导致“地位—角色”冲突,受权力、制度和法律等约束,冲突会在系统的协调整合中达成适应性谐变。

政治与经济、社会和文化系统的关系不是对立的,更不是主导和从属、支配和被支配的,积极有为的政府总是不断地适应、修正和优化系统间关系。政府治理的适应性谐变机制,既属于理论范畴,更扎根于历史实践并指导现代化变革。

2. 适应性谐变机制的内涵

(1) 含义界定

政府治理与经济、社会和文化系统的谐变是一种交互性建塑的多可能性组合艺术。按照社会互构主体的向度,可将谐变划分为正向谐变、反向递变和悖向同变^[5]529。正向谐变是协调一致的变化,各方朝着互利共赢的局面发展; 反向递变体现为变化各方的分裂、冲突和差异,诸如递变速度的差异,协同关系的破裂,甚至是冲突升级; 悖向同变是正向、反向变化的复杂结合,完全相反的两种趋势同时存在。政府治理模式的适应性谐变机制中,各参与者地位角色的差异使谐变呈现出复杂特征: 表征与关系的异构性; 正向、反向和悖向谐变存在的同时性;主流趋向性,即现代社会实践本真意义和主流趋向是正向谐变; 实践性,体现在多元主体调整、优化和发展的实践转化和创新过程中。

适应性谐变本质是正向谐变,但政治制度根植于更普遍的社会制度,故政府的存在和治理偏向于对社会的适应。我国政府治理的适应性谐变机制可以更准确地理解为:我国政府治理在与经济、社会和文化系统交互性建塑的关系中,具有偏被动的适应性和协同演变特征。

(2) 本质理念

德·托克维尔认为,如果想保持文明或者变得更文明,就必须提高并改善处理相互关系的艺术,而且要与提高地位平等的速度相同^[9],相互关系艺术的核心即强调系统性、整体性和协同性的协调发展理念。该理念认为发展是一个协调、整合与提升的过程,频率与速度同趋一个维度,政府治理模式选择需要适应社会,不应滞后或超前。

当经济不发达、阶级独裁、社会冲突、文化对抗等全部或者几个情形同时出现在一个国家时,这个国家政治秩序就会混乱,原因是社会激变后,新的经济关系、社会群体及文化思维被动员并卷入政治,而政府却未能及时改革;同样当政治变革推行过快,超越了提高和改善相互关系处理艺术的速度,也必然发生混乱,因为旧政治权威被解构,而新的政权机构构建过于复杂。二者根源都是未能实现发展的系统性、整体性和协同性。

(3) 核心设计

社会希求稳定,稳定内化于社会发展和适应性谐变机制中。变革社会中的稳定是弹性稳定,是基于制度和政党关系处理的动态过程。现代化过程中稳定固然重要,但是一味追求静态稳定,既不符合变革社会的活跃特性,更不利于改革的纵深和前景。以制度和政党支撑起发展的弹性稳定,是适应性谐变机制的核心设计。

制度和政党是互补的共生关系,制度的最大利益就是稳定。制度完善的国家,可通过不断修正优化制度本身实现动态稳定;制度不完善的国家,政党可以补充制度不足,促成稳定。制度化程度高,稳定性就越高;制度化程度低,政党作用就凸显出来,以政党推动制度完善,实现稳定。亨廷顿认为必须先存在权威实现了稳定,才谈得上限制权威的制度设计^[1]6。麦迪逊曾说过建立政府的过程中,有两个问题最难解决,一是政府能控制被统治者,二是政府能实现自我控制。弹性稳定要求政党在推动制度完善促成稳定的同时,设计自我约束制度以免陷入独裁和僵化。

3. 适应性谐变机制的实现过程

结构功能主义视角下政治系统和其他系统连接的驱动力,是与其他系统适应时所承受的张力和压力。结合斯宾塞有机社会框架,政府治理的适应性谐变机制,是能量、整合和信息有秩序的均衡结果,是在政权初级阶段或转型期等动态情境中,政府适应并与动力系统、建塑系统、调节系统和连接物耦合形成的正向谐变,模型见图 1。经济系统提供动力支持,是首要元素;建塑系统、调节系统分别对应社会系统、文化系统;能量、整合和信息通过能位差和地位—角色认知变化所形成动态循环,是模型的连接物。

(1) 经济系统:经济发展的稳定悖论是根本动力

政府治理对经济系统的适应性谐变,是机制中最主要的因果关系。经济系统是政治系统的基体,是其赖以生存和发展最深层的环境^[10]。经济变化对政治的影响是根本性的:一方面,经济发展能满足不断增加的社会需求,从而缓和因物质落后产生的潜在政治动荡;另一方面,经济发展本身就是稳定悖论,增加物质需求以缓和矛盾的速度,有时会低于制造社会不满与矛盾的速度,结果引发更大的动荡。稳定与动荡是政府治理的最核心问题,经济发展的稳定性悖论是政府治理适应性谐变中需要处理的关键问题。

能量迁移是事物变化的本因。根据克劳修斯的能量定律,能量从相对高的物体传递到相对低的物体,经济系统处于能量高位,以能量扩散方式带来政府治理演变的根本动力。经济系统促成最根本的系统对环境的匹配与适应,环境及资源获取方式的变化成为政府调整治理模式的源动力。

(2) 社会系统:社会冲突塑造不同治理模式

新型社会组织和形态使社会系统的复杂性与日俱增,社会整合越来越倚重政府治理。维泽和贝克尔认为社会关系可能获得两个方向,即联合和分裂^[8]79,联合外化为协调、互惠、接近,分裂包括躲避、敌意、冲突。不管是联合还是分裂,社会冲突始终存在,因为没有冲突的社会便没有政府;有冲突就需要政府治理,区别在于联合和分裂这两种社会关系对政府治理提出了不同要求。

对社会关系的整合实质是政府与社会的正向谐变,是政府治理模式塑造的过程。社会系统处于整合高位,政府治理模式就是在应对社会冲突、处理不同类型社会的关系中塑造的。联合关系的理顺依赖“软协调”,社会系统将诉求整合成推动政府治理演变的集中力量束,政府在诉求回应中,将集中的力量束分散为民主、协商等治理理念并内化于治理过程;分裂关系的整合倚重“硬法力”,法律震慑和约束可以有效地弥合分裂的社会关系,作用于政府治理模式,一方面孕育有序的外部环境,另一方面作用于政府内部,改变理念,约束管理者行为,推动法治政府建设。

(3) 文化系统:构建联结与信任的纽带

文化与政治相辅相成。文化是政治稳定的保障,维系稳定必须建立能够包容多重文化并取得良好信任的政治组织,组织建立之后反过来会赋予文化以新内涵,使之成为维系社会稳定和组织信任关系的纽带。德·茹弗内尔认为公共权威有效的关键在于构建相互信任,而信任的构建依赖文化。帕森斯认为文化是政府治理的机制表征,其要素就是文化促成的期望。政府治理就是通过适应文化、满足期望并利用文化构建起信任关系,实现有规律、持久和稳定的系统聚合。

文化系统处于信息高位,通过信息传送塑造信任,调节和维护政府治理。文化具有改变、调节和维系三种功能。改变,即人们内心政治认知和价值观的改变通过民主参与影响政治决策,政府主体文化的变化也会推动政府治理模式改变。调节,即不同文化冲突的化解,当不同文化冲突时,政府必须进行协调引导以保证治理有效性。维系,即家庭教育和社会教化从微观、宏观层面保存文化价值规范,使其传承不受社会成员更替影响。政治对文化的适应性谐变是间接的:稳定社会中,文化优化信任关系,对政府治理进行改变和调节;变革社会中,文化搭建信任关系,维系社会共同价值基调,使其免于解构。

适应性谐变机制的实现过程可以用几项逻辑公式说明,见图 2。

三、基于我国政府治理模式嬗变的实践校验

要提炼具有历史意义的概念,就必须把它在社会现实中所具有的一系列典型特征描述清楚^[11]。从封建王朝开始,我国政府治理模式经历了从集权独裁到全能主义全能主义是指政治机构权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和领域的指导思想。^[12],再到弱全能主义及当下向现代化的嬗变,基于经验逻辑和历史研究法,政府治理的适应性谐变机制最佳理论依托和检验场域,就是历史和当下的演变实践。不同时期政府治理模式嬗变看似区别很大,实则都遵循了适应性谐变机制。

1. 从集权独裁主义到全能主义

经济基础从小农经济变为公有制,根植于小农经济的等级制度、集权独裁统治等同阶级社会一起消亡。新中国成立后,国防安全和现代化建设成为首要任务,在赶超式经济发展战略下,政府对社会资源统一配置,愈需要实行高度集权的政治运作^[13],国家计划模式成为顺应国家发展和经济建设的治理模式。

从封建主义到社会主义的质变中冲突频仍,社会凸显分裂关系,政府必须依赖刚性法力弥合分裂,成为全能主义治理的逻辑依据。从国家首脑到普通公民都被纳入法规管制体系,政府全面有力的社会管控缓解了社会冲突,形成了政府对社会和个人全面控制的治理方式。

随着封建文化瓦解,新思想的萌发要求建立能包容多元文化的政府; 外部敌对势力的文化倾销,要求政府具备强大的文化免疫力,政府对文化的治理倾向于全面整肃和控制。在动荡和巨变中,文化在经济、政治和社会系统外围,构建了超越阶级属性的文明价值链,维系了政治系统传承演进的价值根基。

2. 从全能主义到弱全能主义

市场经济成为撬动政府治理模式变化的关键。市场经济具备双重属性,一是物质生产,二是价值变迁。市场化的生产交易方式,解构了计划经济和政府全能控制模式:自由开放的市场理性内化为政府治理的价值取向,理顺政市关系、减少干预、还权于市场成为政府治理重点;市场的效率诉求需要提高行政效率进行匹配;市场经济的公平交易契约,需要政府以公平正义的裁判者姿态配套相应制度和法律……,政府治理模式的变化,是不断适应经济发展方式转变的过程。

和平稳定局面下,社会凸显联合关系,“协调以聚力”成为政府治理要务,社会系统通过协商将冲突和诉求整合为政府治理演变的推力:从以权为本到以民为本、从管理到服务、从集权于社会到放权给社会。社会系统不再单纯依赖政府让渡获得权力,而是借助民主表达、利益聚合、理性协商等方式成为建塑政府治理模式的推力。

全能主义的某些阶段,主流价值观动荡,文化系统对政府治理产生反噬。随着文化领域拨乱反正,尤其是社会主义核心价值体系构建后,其成为连接和调节经济、政治和社会系统的纽带。经济系统中的自由、效率、公平,政治系统中的民主、责任、服务,社会系统中的法治、民本、协调等,都以文化理念形式内化于政府治理行为,改变着政府治理模式,构建了政府与公众的信任关系。

3. 从弱全能主义走向现代化治理模式

政府现代化治理模式的凸显,与全能主义模式式微并行渐进,呈现出一系列过渡性、异质性的行政制度、行政风范和行政行为^[14]。社会转型与现代化发展带来系统各部分角色地位及相互关系的改变,政府治理凸显现代性:尊重市场经济规律、简政放权以释放市场潜力;发展社会治理,向社会放权以保障社会组织及个人权力实现;营造良好的文化环境,塑造自由开放的新形态。

当前中国政府治理,国家、社会和个人关系逐渐调整,经济、政治、社会和文化趋向系统性、整体性和协同发展,转变政府职能、建设服务型政府成为政府治理重要内涵。服务型政府实质是适应性和回应型政府,政府治理变革导向就是适应并回应经济、社会和文化系统的诉求。比如,讲求绩效与法治、强调政府权力精简、建立权力和责任清单、权力行使方式日益规范,等等。政府治理正在发生从弱全能主义向现代化治理的正向谐变。

四、适应性谐变机制的现代化价值及对我国的启示 1. 现代化价值

现代化是传统社会的结构性变迁,我国的现代化起码意味着社会从自给、半自给的产品经济,向市场经济转型;从封闭、半封闭社会向开放社会转型,从乡村社会向城镇社会转型;从伦理社会向法理社会转型^[15]。稳定和平环境中的现代化转型,依赖政府治理模式的改变。政府治理的适应性谐变机制,具有重要的理论和实践价值。一方面,适应性谐变是理论范畴,政府治理模式的演变是有机的整体性过程,改革的宏大复杂决定了必须有科学的理论和逻辑支撑;另一方面,政府治理是不断调整、发展和优化的实践过程,适应性谐变机制从主观内在生成,到由内在向外在运作的转化,再到调试和优化,都蕴含了实践意义上的反思性监控,政府治理的适应性谐变是一个永恒的实践过程往复递进、自我演替、无限更新^[5]537。

2. 政府治理现代化的启示

(1) 政府治理现代化变革是基于弹性稳定的协调发展

政府治理现代化变革的首要问题是与经济、社会和文化的协调发展。我国幅员辽阔,人口众多,经济、政治、社会和文化系统错综复杂,任何形式的改革都必须谨小慎微,坚持系统性、整体性、协同性的协调发展理念^[16]。政府治理现代化变革成败的关键是对谐变的把握,改革应是费边主义与闪电战术的配合:前者讲求渐进性,问题分割,谋划思路,做好准备;后者强调效率,一旦时机成熟就尽快解决问题。历史证明通过暴风骤雨式的竞争性政治制度安排进行变革的尝试都是存在风险性的,协调发展才是变革的正确路径。

协调发展以弹性稳定为根基,是基于制度完善和政党高水平政治参与的动态稳定。我国正处于现代化转型时期,制度不健全的情况下,政治体系的稳定取决于其政党的力量^[1]324。现代化进程中的国家,如果不存在强有力的政党,必将是脆弱的(见表 2)。我国政府治理现代化的实现,必须坚持中国共产党领导的权威性。

强调中国共产党的权威性,并不意味着对“政党塑造稳定”的推崇,弹性稳定要求政党在塑造稳定的同时,不断修正和完善制度构架,并构建起权威的自我制度约束。以政党配合下的制度支撑起政治稳定,才是现代化治理和弹性稳定要义。

(2) 统筹经济、政治、社会和文化,建立多维复合型有限政府治理模式

政府治理现代化实现路径是构建适应性谐变的多维复合型有限政府。一方面根据经济、社会和文化系统对政府治理作用机制的区别,在不同治理领域和治理层次,选择各有侧重点的相应治理模式;另一方面注重政治与经济、社会和文化的协调发展,构建服务型、法治与问责相统一的有限政府,避免发展的超前或迟滞。

在经济领域,市场经济孕育并诉求于政府的自由环境、效率至上、公平契约、制度规范等价值理性,应当内化为政府改革的工具理性,侧重采用自由、效率、公平、法治与服务相统一的治理模式;在政府自身管理领域,行政体制改革和职能转变,要围绕经济、社会和文化系统诉求,侧重采用民主、法治、责任、清廉相统一的治理模式;在社会领域,国家中心主义模式向国家、社会和个人协同治理的模式转变,要开发社会组织和公民治理能力,侧重采用民主、自由、公正、服务与法治相统一的治理模式;在文化领域,政府治理变革要以社会主义核心价值观、公共治理理念为支撑,串联起经济、政治和社会系统,促成共同期望,侧重采用民主、自由、服务和法治相统一的治理模式。