20世纪80年代起,我国在坚持农村土地集体所有制的基础上实施土地承包经营制度,从而实现了土地集体所有权和土地承包经营权的适当分离。由于家庭承包经营体制理顺了农村最基本的生产关系,充分给予农民农地的经营自主权,因而极大地调动了农民生产的积极性,解决了当时农民的温饱问题,并在一定程度上促进农业经济的发展^[1]。但长期看,家庭承包经营制度,将农村土地按人口平均分配到户的“均田思想”,造成我国农地普遍细碎化的经营状态。狭小的农地规模,不利于农业机械化,增加了农业生产难度,而这终将导致家庭农产品产出受限,致使农村经济长期处于小农经济色彩,中国“三农”问题迟迟无法得到有效解决。为此,我国有必要将土地承包经营权中的家庭承包权和土地经营权再次分离,并搞活土地经营权使其通过土地市场进行流转,由此可以适度集中在农业生产能力较强的种植户手中进行统一经营,从而提高农地利用效率,实现农地的规模经营。可见,如何通过国家立法方式实现我国农地规模经营的制度研究就显得十分必要,本文也将以此为切入点进行深入探讨。

一、农地经营规模的概念厘定及制度功能 1. 农地规模经营的概念厘定

从法律角度看,我国农地规模经营的内涵应是:为改变土地承包经营制度所导致的农地规模狭小、分散经营的现状,通过土地使用权流转,将土地等生产要素适度集中,以使其与当时的经济发展水平、物质装备程度和生产技术结构相适应,从而获得规模经济,最终实现我国农地制度公平性与效率性的有效统一。

2. 农地规模经营对我国农业经济发展的制度功能

长期来看,大力推动农地规模经营,将会对我国农业经济发展带来诸多方面的积极影响。这其中表现在如下几个方面。

(1) 农地规模经营是增加农民财产性收益的重要制度途径。对农民来说,土地作为其最重要的物质财产,依靠农地所获得的财产性收入必将是农民财产性收益的主要组成部分。在通过农地流转实现规模化经营的过程中,可以使一些不愿从事农业生产或农业生产经营能力不强的农民将手中的农地以出租、入股、转让、抵押等形式转让给他人,然后从事非农业生产。转出农地后,农民的收入将由原来单一的耕种收益拓展为因分红、租金获得的土地财产性收益、家庭经营性收益、工资性收益等多种渠道的收入,由此盘活农民的土地财产权利,从而获得更多财产收益。

(2) 农地规模经营将推动我国“新型城镇化”目标的早日实现。一方面,通过农地流转,可以促使原来兼业状态的农民从事长期稳定的非农业生产,进而带动农村剩余劳动力长期而稳定地向城市转移,因此农地规模经营的推广将会加快农民工等城市边缘人群的城市融入,最终形成城乡生产要素的市场一体化。另一方面,通过发展农地规模经营,使农田适度集中经营,可以全面提高劳动生产率,有效解决能耕者劳动力闲置和非农经营者土地闲置所造成的农业产出率低、农民普遍收入不高的难题,最终盘活农业经济使其逐步跟上城市经济发展的进度,进而促进新型城镇化中统筹城乡的发展需求。因此,农地规模经营是推进新型城镇化的客观需要,也是推动我国城乡一体化进程的重要途径。

(3) 农地规模经营有效推动我国农业现代化的发展进程。当农地实现规模经营后,从事规模经营的种植户对于其生产目标和经营行为就发生了根本性变化,他们会更愿意投入更多的资金、财力和物力从事农业生产,并对先进的农业技术和农用机械有着天然的追求,因此农地规模经营必然有力促进农业新品种、新技术、新农具的推广,最终促使农业走上现代化的发展之路。

二、我国农地规模经营法律规制的立法评析 1. 我国农地规模经营法律规制的立法现状

(1) 我国农地规模经营的相关法律规定。

目前,我国对于如何实现农地规模经营尚处于探索阶段,与此相应,农地规模经营的规制立法仅处于起步阶段至今尚无农地规模经营的专门立法,其相关法律规范主要散见于《担保法》《物权法》《农村土地承包法》,农业部出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》,最高人民法院出台的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、法规及司法解释之中。

这些法律、法规、司法解释主要着眼于对农地规模经营过程中的农地流转进行不同侧面的规定。例如,《农村土地承包法》确认了农地流转的基本法律原则、土地承包经营权流转方式、农地流转期限、土地承包经营权以入股形式流转的合法性等内容。

(2) 我国农地规模经营的相关政策性规定。

与此同时,我国自1993年起出台多部相关政策文件对农地流转与规模经营给予不同侧面的保护与规范。例如,2015年2月中共中央、国务院最新发布的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》,强调“坚持和完善农村基本经营制度,坚持农民家庭经营主体地位,引导土地经营权规范有序流转,创新土地流转和规模经营方式,积极发展多种形式适度规模经营,……鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务。土地经营权流转要尊重农民意愿,不得硬性下指标、强制推动。尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法,严禁擅自改变农业用途”。由此可见,对于如何推动我国农地规模经营的早日实现,国家已明确给出多种政策规制路径,即“发展多种形式适度规模经营”“引导农民以土地经营权入股”“鼓励工商资本下乡”“土地经营权流转要尊重农民意愿”等方面^[2]。

2. 我国农地规模经营的法律规制特征

我国目前缺乏对农地规模经营的专门立法,在相关立法不足的背景下,大量直接规范农地规模经营的内容还仅停留于政策层面上。据此,在我国,对于规范农地流转与规模经营往往起着推动性和主导性作用的反倒是党和国家出台的政策文件,这主要表现在如下几个方面。

(1) 国家立法态度往往是依据党和国家的政策进行着自我调整。改革开放初期,我国相关立法是严格禁止农地流转的,如1982年的《宪法》、1986年的《民法通则》及1986年的《土地管理法》。而对于各地方已经存在着的农地流转首次表示公开认可的是来自于1984年中共中央发布的《关于1984年农村工作的通知》。根据党和国家的政策,国家立法才开始逐步将禁止农地流转的法律条款进行废止,如1988年的《宪法》和《土地管理法》、1993年的《农业法》、1995年的《担保法》等。另外,自1993年起,党和国家又多次在相关的政策文件中对农地流转从不同侧面给予规范。随着政策中规范内容的不断累积,国家层面上的相关立法自2003年起才开始对农村土地承包经营权的流转进行系统性地规范,如《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《物权法》等。这些法律、法规对我国土地承包经营权的多种流转方式、流转主体的行为,权利、义务关系等方面给予较为系统性地规定,并由此初步建立起我国农地流转和规模经营的法律体系。

(2) 对于农地流转与规模经营的许多政策内容尚未上升为法的形式。就农地流转的法律规制内容来看,虽然我国的《宪法》《民法通则》《土地管理法》等多部法律已经对土地承包经营权的流转给予较为全面的规范,但是对于工商企业进入农地流转、农地的信托流转方式、土地承包经营权的抵押等诸多方面都没有通过立法的形式给予明确规定,而仅是在我国相关的政策文件中以纲领性的表述体现出来。相比之下,在发达国家农业现代化和扩大土地规模经营的过程中,法律制度的设计与安排却起到了相当大的作用如日本确定了农户最小面积的限制,并修改《农地法》为《农用地利用增进法》,其目的就是为了促进农地有序流动和集中^[3]。

3. 我国农地规模经营的规制制度障碍

(1) 我国农地规模经营的规制内容缺乏稳定性。在我国,党和国家所出台的相关政策文件对于规范农地规模经营起着主导性作用,但同时这些政策很多又没有及时转化为法律,取得法的形式。导致这种局面产生的原因:一方面根源于我国几千年集权、人治的传统;另一方面又源于我国农地流转与规模经营的推行本身就是一场自下而上的制度革新活动,政府出台的政策在其过程中起着直接作用,而法律一直处于对农村基层的制度创新活动给予认可和规范的被动地位,不可避免地表现出法律制度供给不足或严重滞后的问题。显而易见,这种以政策为主导的规制方式往往会使得流转主体的权利缺乏法律上的界定和保障,而政策较之法律具有多变、不稳定的特点,各地的情况又千差万别^[4],这又使得在我国对于农地流转和规模经营的政府规制必然会出现政出多门、各行其是的管理局面。

(2) 我国农地规模经营的规制制度存在立法空白。我国对于农地规模经营存在的许多现实性问题存在立法空白,这表现在如下几个方面。

其一,如何确定农地规模经营的“适度”性,我国有关法律还没有对土地经营规模在集中面积和劳动力、投资等生产要素与耕种比例上作出具体性规定。即建立具有指导意义的农地经营规模的“适度”标准制度,在我国还属于立法空白。 其二,对我国来讲,对于农地流转,目前还仅是认识到它是农地规模化经营的必要条件和有效途径,即农地通过流转必然会形成集中经营,还未意识到农地在流转的过程中也可能会产生进一步的细分与碎化的不利后果,因此我国现有法律对在农地流转中的土地细分现象欠缺应有的制度限制。

其三,虽然党和国家多次在相关政策文件中提出,“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”,但是根据《农村土地承包法》《物权法》等法律的相关规定,土地承包经营权流转方式除了转包、出租、互换、转让这四种主要方式外,“其他方式”流转(即其他流转方式)包括哪些方式或排除哪些方式相关法律都未给予明确说明。

其四,农地流转后如果无法形成地理上的边界连接,就不能实现连片经营,其结果只能会导致农地更加细碎化,最终无法实现农地的规模经营。因此,许多发达国家都从法律上设置了农地强制整理制度。例如,法国依据《农业指导补充法》,成立了土地整治与农村安置公司,该公司利用国家资金对市场上的农地具有优先购买权,因此农民把手中的土地优先卖给该公司是一种强制义务,除非该公司不买,否则不能卖给其他个人或组织(如卖给则行为无效)^[5]。而我国现有立法尚无此项制度规定。

其五,工商企业,作为农地规模经营主体,进入农业领域,可以带来农业发展急需的资金、技术、人才等稀缺资源,发挥技术示范、市场引导等积极作用,有力地促进传统农业的改造,因而是发达国家农业现代化发展的主力军。然而,我国目前所实行的《土地管理法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律、法规对于工商企业大规模租赁农地这一行为却缺乏明确、直接的法律规定。

其六,虽然一些地方政府为了积极响应发展农地规模经营的国家政策号召,已陆续出台了一些零星的财政金融扶植政策,但从国家立法层面来讲,并没有构建出一套系统的农村财政金融的扶植法律制度。在缺乏国家相关立法的背景下,各地方所出台的财政金融扶植政策往往存在扶植力度不足,内容设置不具体不完善、操作性差,政策政出多门,缺乏系统性和连贯性,甚至相互矛盾等问题。

三、我国推广农地规模经营中的现实性法律问题

现行法律在规制农地规模经营行为时存在诸多法律问题,由此导致我国农地规模经营无法按照健康、有序的目标轨迹不断推进与完善。这表现在如下现实性法律问题。

1. 政府强制干预色彩过浓,违背农民意愿的干预行为时有出现

如何进行农地强制整理,我国尚缺乏明确的法律制度,而为了有效推进本地区农地流转与规模经营的早日实现,我国一些地方政府有时会利用非正式制度,即各种地方政策,对于农地流转行为进行强制干预,而最终成为农地流转过程的直接组织者和领导者。总体来讲,地方各级政府在非正式制度中多以农地流转的任务指标为具体规制形式。如,2014年,石家庄市政府出台的《关于进一步推进农村土地承包经营权流转,促进农业规模经营发展的意见》^[6],明确提出了农地流转的目标任务,即“到2017年,全市农村土地流转率力争达到30%以上”。

为了完成上级地方政府所下达的农地流转的任务指标,有些乡镇政府和村委会往往是在违背农民意愿的前提下,依靠行政命令强制推行农地流转,其行为具体表现在:一是片面强调村集体对农村土地的所有权,忽视农民受法律保护的土地承包经营权,随意调整或撤销农民的承包合同;二是以宣称为调整农业产业结构,优化土地资源配置,或者以推行农地规模经营为借口,用行政命令强行反租农民的承包地搞“反租倒包”;三是不顾客观实际,不和农民协商,采取下指标、搞摊派的办法强流硬转;四是与民争利,随意克扣农民的流转受益,把农地流转作为增加农村收入的手段;五是动用国家机器力量,对“抗拒”乡镇政府和村委会命令的所谓“钉子户”采取强制手段迫使其同意流转^[6]。显然,一旦地方政府过多地介入农地流转将使农地流转主体利益分配的天平失衡,农民的合法权益必然会受到侵害。

2. 农地集中往往无法实现最佳的经营规模

按照现代农业的规模化要求,农地经营规模要遵循“适度”原则,这是因为在一定的技术条件下,如果土地经营面积过大,劳动力和机械等生产要素配置不足,就会导致粗放经营、单产下降等土地利用的不经济后果;反之,如果农地规模过小,则会导致其他生产要素闲置和利用不当,同样也会产生不经济的后果^[7]。据此,我国在全面推进农地规模经营的过程中,必须要注意农地经营规模的“适度”性问题。

然而,究竟如何确定农地规模经营的“适度”性,在我国还属于立法空白。由此导致:地方政府在推动农地规模经营时,矫枉过正,农地集中经营的面积超过最佳的经营规模,由此导致土地规模不经济的结果;农地的集中经营面积不足,无法形成土地规模经济;农地集中是一种自然集中,没有限制。

3. 农地市场发育不成熟,流转行为多受限制

我国的农村土地市场,究其实质来讲,是一种具有农业经营目的限制的农村农地流转市场。其市场本身发育并不十分成熟,表现在以下几个方面。

第一,我国农村土地市场发展不充分。由于我国目前国家一级的法律存在规制不足,没有构建出完整的流转主体之间的交易规则和法律程序,因此我国大量农地流转行为尚处于法律调整的真空。同时,由于我国的农地流转是农地承包经营权的流转,因此流转具有期限且期限一般较短,由此限制了交易主体的市场预期。在没有有效的市场激励机制下,农地市场的正常交易量无法实现,由此导致我国农地市场发育缓慢。

第二,我国现有法律对于新型农地流转方式土地承包经营权抵押给予禁止性规定,而土地信托流转方式则缺乏法律确认。但在农村,承包经营的农地在农民拥有的财产里占有相当大的比例,因此如果法律不允许其抵押,则其财产的价值将得不到充分发挥,同时又无法找到其他更为合适的财产向金融机构通过抵押获得融资。由此,农民难以筹措到足够的资金,通过流转方式经营更大规模的农地。另外,土地信托流转作为我国农村土地流转中的一项制度创新,将信托制度在管理财产方面的天然优势与我国农村土地资本市场的发展结合起来,在促进农村土地使用权高效流转,土地适度规模经营,加快提升农地产出率,提高农业生产效益等方面都具有十分重要的意义。然而,在法律缺位的背景下,土地信托流转无法规范、有序地在我国各地开展。

4. 工商企业无法有效成为农地规模经营主体

我国尚无法律直接规定工商企业的农地流转行为,然而中央政策却已明确提出“不支持工商企业长期、大规模租赁和经营农户承包地成为农地规模经营主体”的政策基调。由于相关立法缺位,由此导致了:一方面,工商企业作为农地规模经营主体在我国的培育、发展受限;另一方面,工商企业在直接租赁农户承包地的过程中形成了诸多问题,例如加剧农地流转“非粮化”和“非农化”的倾向,挤占农民的利益,可能导致农村社会治理结构发生不确定性的变化等^[8]。因此,工商企业至今无法有效成为我国农地规模经营主体。

四、我国农地规模经营的法律规制构建

我国有必要对农地规模经营法律规制制度进行重构,即根据已有的政策文件和法律规范,及时推出《农地规模经营法》,使其发挥应有的规制功能。而在具体构建《农地规模经营法》时,根据现有立法空白及已出现的法律问题,应设置如下法律制度。

1. 建立农地规模经营的适度标准制度

如前所述,我国在全面推进农地规模经营的过程中,有必要建立具有指导意义的农地规模经营的适度标准制度。而在具体构建时,首先应当明确如下制度原则:第一,要充分尊重农民的意愿和保障农民的土地基本权益原则;第二,要坚持效率优先兼顾公平原则;第三,要坚持因地制宜,从各地实际出发原则。其次,在具体构建制度内容时,应该包括以下几个方面。其一,建立不同农地类型的适度规模的标准制度。我国应该针对不同农地类型建立不同的适度规模的指导性标准制度,其具体经营规模适度标准应当在资源禀赋、农业经营环境、生产力水平等各种经济要素和生产要素的基础上,再结合不同农作物的种植特点进行综合分析,从而得出合理的结论。其二,建立农地适度规模的动态调整制度。我国在具体构建农地规模经营适度标准制度时,应当建立农地适度规模的动态调整制度,从而可以使农地经营规模的“适度”值具有可调性,以此适应不断发生变化的外部条件,进而实现土地收益的最大化。其三,建立以支持家庭农场发展为核心的农地适度规模的标准制度。经过各国的实践证明,以劳动和资本双重密集型的适度规模经营农户为农地规模经营的组织形式被认为更有助于提升农业生产效率,更易于制定、执行较为严密的年度农业生产经营计划,也更易于发挥农民的勤劳本色^[9]。

2. 建立法定面积农地强制整理制度

我国有必要通过设置农地强制整理制度,而在具体构建这一制度时,应注意如下几个方面:首先,应明确政府在该制度中的主体地位与主导作用。其次,应通过法律条款要求各级地方政府广泛建立农地整理机构以此推广农地整理制度的顺利开展。再次,建立法定面积农地强制整理制度,即设置实施强制整理流转农地的最小面积。通过具体的面积数值来界定 “零星、分散”的农地:当土地市场中流转的农地面积小于这一数值时,即可认定为零碎农地,由此具有官方色彩的农地整理机构就可以以提高土地利用率、维护公共利益为依据,对其启动农地强制整理制度。与此同时,我国还应当对涉及强制整理的农民设立财税金融等方面的配套优惠政策,以此换取农民对该制度的认可与支持,从而有效降低该制度的执行成本。具体来看,从法律上应当明确对相关农民提供倾向性资金安排,诸如,税收减免、财政补贴,以及低息甚至无息的金融贷款等方面内容。

3. 建立农地承包经营权流转的限制细分制度

为了有效防止农地由于流转所产生细分或碎化,我国有必要建立起一整套完整的农地承包经营权流转的限制细分制度,即通过法律限定农地的流转面积。据此,《农地规模经营法》^[10]应直接规定,农地权利人在享有、分割、转让农地权利时不得低于依法核定的最低土地面积,一旦违反此规定,则农地流转行为无效。另外,该法还应当对农地承包经营权的分割流转作出禁止性规定。

4. 设置工商企业进入农地流转的准入法律条件

《农地规模经营法》还应当对农地规模经营主体给予广泛性的规定,特别是将实践中出现的工商企业纳入其中。具体来讲,《农地规模经营法》应设立工商企业进入农地流转的准入条件:具有涉农主体资格;必须有改善农业生产经营的计划;企业组织形式完备;企业员工必须一半以上具有长期从事农业生产的经验,且具有较高的农业技术素养;企业有和自己经营项目相符的充足资金;负有农地农用的经营责任;通过大规模租赁农地,可以形成规模经营等方面。

5. 设置更广泛的农地流转方式

为推进农地规模经营的顺利进行,有必要进一步盘活我国的农地流转市场,使农地流转行为可以全面铺开。为此,需要通过立法,丰富现有的农地流转形式,因而,《农地规模经营法》应将各地方已经创新并取得显著成效的流转方式给予确认,诸如农地抵押、土地信托流转、农地入股设立公司等,从法律上承认其合法地位。

6. 设立配套的财政金融扶持法律制度

《农地规模经营法》应制定出一套有利于农地规模化流转的财政金融扶持的法律制度。具体而言,该法在推出具有倾斜性财政金融扶植措施时,可以将其与培育和发展农地规模经营主体相挂钩,即凡是被政府认定为具有高效利用农地能力的经营主体(农户或组织)即可享有如下财政金融补贴政策:一是可获得低息的优惠贷款以解决农地流转集中或扩大农业生产经营(如购买农业机械)所需的资金问题;二是农产品的价格支持和补贴;三是农业税收的减免;四是优先享有农业保险承保的政策;五是由国家承担一部分农业从业者应当缴纳的社会保险份额等。