20世纪90年代以来, 伴随着公共服务供给制度的变革, 社区已经成为我国地方治理的基本依托和政社互动的重要场域。社会组织在各种政策的支持和鼓励下, 纷纷进入社区并发挥重要的公共服务供给功能。然而, 社会组织要入驻社区、融入社区、在社区站住脚跟(进社区)却并非一件容易的事情。研究表明, 社会组织在社区中面临服务项目“难以落地”^[1]、与居民缺乏利益联系^[2]、难以获得居民认同和信任^[3]等问题。因此, 对许多社会组织来说, 如何在社区这个场域中与在场主体进行互动以获取信任和支持, 以及如何在互动过程中保持组织身份与实现组织发展, 是一个非常重要的问题。

近年来, 学界围绕社会组织的行动策略^[4]、社会组织合法性的类别界定^[5]、社会组织“进社区”的功能定位与合作困境^[6]等方面进行探讨, 认为处于制度约束与资源限制中的社会组织, 需要采取不同的行动策略以在复杂的环境约束下实现生存与发展; 这些策略性行动虽能帮助社会组织突破制度和资源限制, 却使其在与多元主体互动中处于被动应对或依附地位, 并陷入自主性缺失、角色模糊等困境。既有研究更多地关注制度环境对社会组织策略性行为的影响, 并未将社会组织的内在发展诉求置于同一框架内进行讨论。而在社区这一特殊场域中, 社会组织如何与多个主体进行策略互动, 以及如何平衡外部合法性要求与组织有效发展之间的关系, 既有研究缺乏足够的解释力。

新制度主义理论强调组织会针对不同的环境要求采取不同的行动策略。因此, 本文将从合法性视角审视社会组织“进社区”的实践策略, 即社会组织在“进社区”的过程中会面临合法性逻辑与效率逻辑的冲突, 只有通过“选择性耦合”在外部合法性要求与组织有效发展之间达成一定的平衡, 才可能在社区站稳脚跟, 使项目真正落地; 过度“耦合”会使社会组织形成对政府和社区的强依赖, 过度“脱耦”则会使社会组织无法与政府和社区达成合作关系。

一、文献回顾与分析框架

新制度主义认为组织面临的外部环境包括制度环境和技术环境, 前者要求组织遵从合法性机制, 后者要求组织关注自身的运作效率; 然而, 制度环境与技术环境对组织的要求常常是矛盾的, 即组织遵从合法性机制所采用的组织结构和实践, 往往会导致对组织内部运作效率的忽视^[7]。社会组织“进社区”过程中, 同样面对基于合法性的制度环境与基于效率的技术环境的冲突, 这就需要社会组织对以下问题进行回应:其一, 如何从社区中获得合法性以满足制度环境的要求; 其二, 如何平衡制度环境与技术环境的矛盾以实现组织发展。

组织若想在特定社会环境中生存并发展, 除了必要的物质资源和技术信息之外, 还需要得到社会的认可、接受和信任。因此组织合法性主要强调两个层次:组织的行为需要与其所处的环境相匹配; 在与环境匹配的基础上得到利益相关者的认可^[8]。制度的规制、规范和认知三大基础要素构成了组织合法性的三个重要来源:规制合法性强调正式管制程序的压力, 包括制定规则、监督和对行为进行惩罚、制裁等措施; 规范合法性突出制度的说明性、评价性和义务性的维度, 它所确立的是组织的目标内容及实现目标的适当方式; 认知合法性侧重于被人们普遍理解和认可的状态, 它的形成依赖于被视为理所当然而接受的各种理解和认知框架^[9]。组织在面临制度环境压力时, 会采取默许、妥协、回避、挑战和操纵五种策略来获取合法性, 这反映了组织从被动接受环境到主动抵抗环境的行动过程^[10]。萨奇曼指出企业可以通过顺从环境、选择环境、操纵环境等策略获得组织合法性^[11], 此外, 组织还可通过创造环境来获取合法性^[12]。

社会组织“进社区”首先要满足制度环境的合法性要求:规制合法性源自政府认可和法律支持, 要求社会组织以法定程序进入社区, 在服务中遵守政策规范与合同约定并接受政府监管与评估; 规范合法性基于组织专业性和目标可及性, 要求社会组织能够以恰当的方式实现增进社区福利的目标; 认知合法性源自利益相关者的评价, 要求社会组织进行服务时能够获得社区不同在场主体的认可。为满足上述要求, 社会组织需采取一系列策略获得合法性:“顺从环境”要求社会组织遵循社区内既有的制度框架和规则, 并努力与利益相关者建立联系; “选择环境”要求社会组织优先选择对组织自身较为有利的环境并发现组织行为的支持者; “控制环境”要求社会组织有意识地影响和改变所处的社区环境, 并影响利益相关者使之认可组织行为; “创造环境”要求社会组织通过创造新规范、新信念和新模式来构建于己有利的社区环境, 并吸引新的组织支持者。

通过恰当的行动策略获取合法性只是社会组织“进社区”的第一步。制度同形与技术理性要求组织既要满足制度环境的合法性要求, 同时还要追求组织发展的内在效率。组织需要在合法性逻辑和效率逻辑之间不断调整自身结构与行为以应对环境复杂性。这在社会组织“进社区”中表现为合法性逻辑与效率逻辑的叠加与冲突。组织会从可能存在冲突的多元制度逻辑中, 提取部分“原初”实践, 从而整合到一种混合型实践中, 此即“选择性耦合”策略, 其目的是实现组织在变动环境中的可持续发展^[13]。即社会组织“进社区”实践中要在耦合与脱耦过程中实现动态均衡:脱耦意味着组织的正式结构与技术活动分离, 并凸显技术活动的效率; 耦合意味着组织与场域中心组织建立强关系。

如图 1所示, 本文将从两个维度就社会组织进社区的实践策略进行分析:首先回答社会组织如何从社区中获取合法性, 其次回答社会组织如何在合法性逻辑和效率逻辑中进行权衡以实现组织发展。

二、L机构“进社区”的合法性获取策略

为刻画出完整的社会组织进社区实践策略, 本文采用案例研究方法。L机构是2015年2月在上海市A区民政局注册成立的一家社会服务机构, 在社区中主要发挥三种功能:一是社区建设, 以专业社工理念引导社区工作者以项目方式解决社区问题, 提升社区治理能力; 二是咨询评估, 对各类公益服务项目进行过程监管与评估, 为社会组织提供咨询、指导和管理服务, 助力社会组织规范化建设; 三是助残服务, 对社区内智力残疾人进行生活技能培训, 提升其自尊感并减轻照顾者的负担。以L机构为案例的原因在于, A区是上海市社会治理创新与社会组织建设的示范性区域, L机构是A区“进社区”比较成功的一家机构, 而它“进社区”的过程并非一帆风顺, 以此为例的研究将具有一定的借鉴意义。本文的数据资料包括两部分:一是通过A区政府网站、L机构微信平台获得的有关L机构的采访报道、项目信息等网络公开资料; 二是于2017年3—7月对相关主体进行面对面访谈获得的访谈资料, 访谈对象主要包括L机构的负责人与一般员工、相关街道和居委会工作人员、社区工作者等。

1. 规制合法性的获取策略

社会组织进入社区开展服务的规制合法性来源于法律支持和政府认可。L机构进入社区的方式有两种:一是参加A区公益创投活动, 经过严格的项目申报、预审和评审等程序获得公益创投资助, 进入项目合作单位所在社区进行服务; 二是承接政府购买服务项目进入购买主体所在街道社区进行服务。这两种方式均有完善的制度和政策体系为支撑, 《关于A区公益创投活动的实施办法》《A区政府购买社会组织服务实施细则(试行)》《A区政府购买服务实施目录》等政策文件, 对社会组织承接服务项目的范围、流程、评估等作出明确规定, 成为社会组织“进社区”的制度保障。

L机构进入社区后仍采取了一系列行为以累积规制合法性:首先, 依照政府发布的5A级社会组织标准进行规范化建设, 包括建立完善的档案管理、财务管理、组织决策机制等; 其次, 于2015年7月建立机构党支部, 并邀请SL街道社会组织联合会进行工作指导, 就机构的发展方向、项目运作等进行定期沟通与交流; 再次, 建立信息发布平台, 通过机构微信公众号、微博帐号等平台进行项目活动宣传, 并将项目实施经验进行总结和分享。

因此, L机构在开展社区服务过程中, 通过向政府展示各种规范性行为获取规制合法性, 其实质是顺从政府制定的制度框架和政策规定, 依照政府的各项要求行事以获得更多的资源。

2. 规范合法性的获取策略

规范合法性要求社会组织进入社区后能够以恰当的方式实现增进社区福利的目标, 可从组织目标和组织能力两个角度予以考察。

第一, 服务目标与政府形成共识。JA街道共11个居民区, 在编社区工作者107人, 包括社区党组织成员、居委会成员、社区社会工作者等。JA街道的社区活动形式比较传统, 居民参与度不高; 街道自治办对社区工作者的培训仍以理论知识授课为主, 培训效果不佳, 社工难以对社区问题作出有效回应。L机构的社区建设理念契合了JA街道的需求, 在双方反复沟通三个月后, 旨在实现社工增能、促进社区发展的“ZDX社区人才成长计划”正式出炉。在2015年A区公益创投大赛中, 该项目以创新性的形式和内容获得了评审专家和A区相关委办局的好评与认可, 为项目落地JA街道争取到资金支持。多方目标的一致性使L机构获得了进入社区的规范合法性。

第二, 树立服务品牌。公益品牌项目都反映了主办机构在资金募集和管理、资助标准和操作程序等方面的整体能力^[14]。服务品牌的创建、维护及至成熟是彰显社会组织能力的重要维度。L机构在社区服务过程中, 根据街道、社区、服务对象的反馈, 并吸取业内同行与高校专家的意见, 对项目内容和服务方式不断打磨和优化。L机构编制的面向智障残疾人的《生活技能红宝书》得到A区残联的认可和推荐, 在多个街道使用和推广, 逐步改变助残项目“重娱乐轻培训”的倾向; 而社区建设项目“小巷ZDX”也荣获2017年度A区最佳实践公益品牌项目提名奖。

分析发现, 社会组织采取“顺从环境”和“创造环境”策略获取规范合法性:前者体现在组织目标和项目设计上迎合政府需求; 后者体现在营造服务品牌以改变既有的服务方式, 并通过专业社工理念解决社区实际问题。

3. 认知合法性的获取策略

社会组织“进社区”的认知合法性源于利益相关者的评价, 只有得到街道、居民、居委会、服务对象等相关群体的认可与支持, 项目才能顺利实施。然而, L机构关注社区工作者的能力提升而非直接服务于居民, 受到居民的不理解和不认同; 各种培训活动对社区工作者而言意味着额外的工作负担, 参与积极性并不是很高。在居民不认可、潜在服务对象不积极的情况下, L机构主要采取以下策略获取认知合法性。

第一, 妥协和让步。按照L机构的项目设计初衷, 服务对象是基于第三方评议结果所优选出来的, 首先通过随机抽取受访居民对社区工作者进行第三方评议, 以客观公正地确定“ZDX社区人才成长计划”的项目学员; 其次针对社区实际和学员特征量身定制培训方案, 引导社工通过项目化运作解决社区问题。但在实践中, 居民参与积极性不高、社区“老”社工并不愿意配合, 服务对象甄选陷入困境。因此, JA街道直接指定了当年通过招聘进入社区工作的年轻社工作为项目学员, 对于这一安排, L机构作出了妥协和服从, 将8名年轻社工作为服务对象, 项目得以继续进行。

第二, 专业服务导入。组织的竞争优势源自对特定资源的所有权, 这些具备稀缺性、不可替代性的资源不仅能使组织获得成长机会亦可帮助组织应对环境中的威胁^[15]。L机构共有6名全职员工及十多名兼职员工和见习生, 80%以上的成员具有5年以上工作经验, 并具备中级社工证。丰富的社工经验和项目经验使L机构能够为8名服务对象提供定制化的专业培训和督导。L机构还整合了其他社会组织的优质资源, 邀请上海YL公益发展中心、嘉定HX活动中心、NY社工中心、ZY居民区等机构负责人讲授项目执行、活动运营、社区营造的相关内容。凭借专业的社工理念和服务, 8名年轻社工从最初的社区“菜鸟”成长为“能手”, 不仅自身的工作能力得到提升, 策划并实施的社区项目也受到居民好评, 取得了显著的社会效果, 这一项目被评为A区2016年度优秀社会工作案例。

第三, 选择性宣传。L机构的服务范围涵盖社区建设、咨询评估和助残服务三大领域。当其进入社区时, L机构选择了更容易被居民接受和认可的助残服务作为宣传和活动重点, 使工作顺利开展。在入驻社区初期, L机构举办了“爱公益爱交换”活动, 动员居民将家中闲置物品进行交换或交易, 所得款项均用于残障关怀、孤老探望等。以上活动得到了社区居民的广泛参与和认可, 也帮助L机构在社区树立了良好口碑。对此, L机构负责人解释道:“其实我们更加注重社区建设这块, 但(居民)意识跟不上, 所以在社区调研、宣传时, 会更加突出我们在助残服务中的工作”。(20170427YZ)

因此, 社会组织会采用不同策略以获取认知合法性:面对街道时, L机构会采取顺从环境的策略; 面对服务对象时, 会通过控制环境策略, 将专业化的服务资源导入社区; 面对普通居民时, 会采用选择环境策略, 以更容易被居民接受的服务内容和方式争取认可。

L机构进入社区并获得合法性的过程表明, 社会组织会根据自身环境与面对主体不同而采取不同行动策略(见表 1):对于掌握行政权威和财政资源的政府, 社会组织一般会采取顺从环境策略获得合法性, 包括接受政府指定的服务对象、按照政府规范化建设要求完善组织内部治理、在项目设计中迎合政府需求等。对于服务对象, 社会组织会通过控制环境和创造环境获得合法性, 包括将专业理念和服务导入社区、树立服务品牌等, 实施基础都是社会组织具备专业服务资源和能力。对于社区居民, 社会组织会通过选择环境, 以居民更容易接受和认可的服务内容和方式争取合法性。

三、合法性与效率平衡:L机构“进社区”的耦合策略

L机构采取不同行动获取合法性得以在社区内顺利开展服务, 它是如何解决外部合法性和内在效率之间的结构性矛盾呢?在进入社区的不同阶段, 耦合与脱耦逻辑分别支配了社会组织的实践策略, 使社会组织能够在争取社区在场主体认同和资源的同时实现组织发展。以下将依照约翰逊和多德等对组织合法化进程的划分^[16], 分析L机构是如何在合法性逻辑与效率逻辑中进行权衡的。

第一阶段, 通过创新进入社区。创新意味着社会组织对社区需求作出回应, 这种有效回应符合特定群体的利益, 它能够帮助社会组织获得进入社区的机会。L机构的创始人之一QJ, 曾在A区社会工作者协会任秘书长, 丰富的工作经验使她敏锐地察觉到A区在社区自治能力建设领域的欠缺。L机构于2015年成立后, 由于成立时间短无缘承接政府购买服务项目, 处于“无项目”状态。此时, JA街道建议其参加A区公益创投大赛, 与购买服务不同, 公益创投更加注重服务内容和形式的创新性, 客观上为L机构提供了一个“试错”和“证明”的机会。在与街道经过长达三个月的沟通交流后, L机构为JA街道量身设计了社工成长与增能项目。负责人QJ指出:“当时我们没项目可做, 街道想先看看我们的能力如何, 这种比较新的方式与公益创投理念正好契合。所以那年只参加了创投, 花了很长时间准备, 当年只有一个关注社区的项目。”(20170427QJ)此后, L机构通过创投项目“ZDX社区人才成长计划”顺利进入JA街道开展服务。局部创新于社会组织而言意味着进入社区的机会, 于政府而言, 接纳新组织和新观念同样意味着风险。因此, L机构主动回应政府需求, 接受街道建议参加公益创投, 并在项目设计过程中与街道进行了频繁的沟通与交流, 实现与街道行政力量的耦合, 最终得以进入社区开展服务。

第二阶段, 局部确认。此阶段旨在为社会组织进入社区的实际效果提供局部验证, 它要求局部情境中的利益相关者对社会组织的行为及服务明示同意或隐含接受。L机构进入JA街道社区后就遭遇“没人买账”的困境:“当时听到居委会最多的话就是‘别来添乱了, 不是熟人你敲不开门的’‘我们自己简单做做, 能搞定就好’。”(20170427YZ)此时, L机构采取以下策略:一是接受街道对服务对象的指定, 通过与街道的耦合确认了服务对象, 使项目得以顺利开展; 二是对社区活跃居民的诉求进行脱耦回应, 社区内一位活跃的X阿姨曾找到L机构, 希望关注社区内新退休人员的心理问题, L机构帮助X阿姨成立了“为老工作室”, X阿姨也主动帮L机构进行宣传, 社区居民对L机构的认知开始改变; 三是将专业服务导入社区, L机构凭借专业理念和服务能力, 使8名学员的综合能力获得提升, 并在解决社区实际事务中取得良好效果。在局部确认阶段, L机构面临认知困境时仍然会寻求与街道的耦合, 尽管这种耦合是被动的, 目的是借助街道的行政权威使项目顺利开展, 但在服务提供中, L机构主动与社区居民、居委会脱耦, 更加突出机构的专业追求, 通过异质性的服务和资源赢得服务对象的认可。

第三阶段, 扩散。社会组织的服务被局部利益相关者认可和接受之后, 会被迅速传播并扩散到新的环境中, 组织的任务是将局部创新发展成一种社会事实以被其他地方的利益相关者接受。在“ZDX社区人才成长计划”项目取得良好成效后, L机构开始承接JA街道、TM街道、CJ街道等三个街道的政府购买服务项目。随着地域的扩展, 社会组织面临的社区情况也愈发复杂, L机构在掌握各居民区特征的基础上使用脱耦策略:在以来沪务工人员为主的DLX居民区, L机构发掘了一个已有的草根型、松散型志愿者团队, 并帮助其建立了“LG驿站”, 吸引了很多外来人员参加活动, 并成为居民商议自治的平台; 在以铁路退休职工为主的TL新村, L机构是退后一步“维系这个熟人社会的平衡”, 并帮助有一技之长的老职工成立“贴心互助社”, 提供一些便民服务以增加熟人社区的黏合度; 在高端住宅小区HBR居民区, L机构将重点放在居委会的能力建设上, 将政府部门的问责机制移植到居民区中, 建立“掌心汇”微信公众号, 24小时接受居民诉求和反馈, 并建立跟踪考核机制, 纳入居委会成员的季度考核。组织内在的效率逻辑支配了L机构的脱耦策略, 社会组织的公共服务要求和专业主义规范既满足了效率逻辑下的组织发展要求, 又能够通过公众认可满足合法性要求, 从而有效应对制度的复杂性。

第四阶段, 普遍性确认。社会组织的行为与服务经过扩散, 在获得利益相关者的接受和认可之后, 最终会产生广泛性、普遍性的共识。QJ指出:“我们希望在社区建设领域打造出一个品牌, 这样一说出去就知道是我们机构, 但现在成立才不到三年, 还需要在社区中不断地打磨。”(20170427QJ)被访谈的L机构工作人员强调了品牌营造中非常重要的两点:一是政府对基层社区建设持续重视, 并认为自己能在A区开展社区项目, 得益于A区对基层队伍建设的重视, 这种重视反映在A区《关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施方案》之中; 二是与传统的为老、助残等服务相比, 社区建设服务很难从社会上募得资金, 只能依赖于政府的资金输入。项目总监YZ表示:“当年我们参加公益创投有个程序是很吃亏的, 就是网络众筹, 我们的资金额是垫底的, 大家更想将钱捐给老年人、儿童这些群体而不是我们。”(20170427YZ)正是基于以上考虑, L机构一直强调与政府的良好联系, 并按照政府要求进行组织治理结构的规范化建设, 通过强化与政府的耦合联系, 为机构发展争取政府长期性、持续性的支持。

总之, L机构在进社区过程中, 不仅面对外部环境的合法性要求, 还要同时对组织发展诉求予以回应, 这种双重影响构成了L机构的实践策略。L机构在进入社区的不同阶段, 当面对制度压力时, 会通过“耦合”策略争取行政权威支持; 在面临效率逻辑要求时, 会通过对不同群体的差别化回应实现相互理解和认可, 从而为组织发展争取更多的社会性基础。这种“选择性耦合”的逻辑将有助于实现合法性逻辑与效率逻辑的动态均衡, 最终赢得支持与认可以实现组织生存与发展。值得注意的是, 这种“选择性耦合”逻辑也隐含负面因素, 一是加深社会组织对行政权威和资源的依赖, 二是给社会组织带来诸多不确定性, 影响其可持续发展。

四、结论与建议

本文通过对L机构的分析, 揭示了为实现合法性与效率逻辑之间的平衡, 社会组织在进社区过程中所采取的“顺从环境”“控制环境”“选择环境”与“创造环境”等行动策略, 刻画了社会组织与社区权力主体间的微观互动机制。本研究将新制度主义的合法性理论应用于对我国本土实践的分析, 加深了对社会治理中社会组织行为的理论认知, 也拓展了合法性理论的解释力。本研究在某种程度上也是对我国学界长期沿用的“国家与社会关系”分析视角的有益补充, 提出了在对建构合作治理格局的宏观关怀下, 对政社合作的微观运行机制进行讨论的必要性和重要意义。

本文的实践启示在于, 社会组织成功进入社区的关键是, 在外部制度压力与内在发展诉求之间实现均衡。这意味着, 社会组织一方面应警惕出现“内卷化”“形同质异”“纵向一体化”^[17]现象, 尽力避免对行政权威的耦合过度, 另一方面应慎重选择“脱耦”策略, 过度“脱耦”会使社会组织减损甚至丧失合法性, 而不违背组织宗旨和目标的“选择性脱耦”是更为可取的策略选择。对社区场域中的权力主体而言, 本文结论则表明, 它们应该为社会组织“进社区”提供更加切合社会期望和符合专业规范的制度环境, 以降低规制合法性与规范、认知合法性, 以及与社会组织发展逻辑之间的冲突。

基于以上研究发现和实践启示, 本文尝试为社会组织“进社区”提供一些建议。第一, 政府应为社会组织营造适当宽松的规制环境, 同时制定符合社会组织治理和发展需要的政策, 降低因为现有政策之间的割裂和分歧带来的不确定性, 使社会组织能够基于既有制度安排形成稳定的规制合法性预期。第二, 政府购买服务制度中应凸显社会性要素, 实现购买服务制度与社区自治、多元共治等基层治理网络的衔接与联系, 将居委会、社区工作者、居民等社区主体纳入服务项目的购买决策和评估程序之中, 推动社会组织挖掘社区真正需求并进行资源整合, 加深社会组织与社区不同主体的了解与互信, 减少社会组织进入社区的障碍。第三, 社会组织应注重组织能力建设。社会组织必须在社区服务中充分展现专业性, 才能为组织争取社区认同和独立运作提供基础。因此, 社会组织要不断提升专业服务能力、组织管理能力和资源整合能力, 给社区传达一种专业者的形象。

最后要指出的是, 本文将社会组织置于社区这个特定的时空场域和多重逻辑中加以审视, 主要从L机构视角考察其行动策略, 尽管呈现了社会组织“进社区”的策略多样性, 但涉及的社区主体较多, 对某一特定主体分析还不够详尽, 如居委会在社会组织“进社区”过程中的态度变化及生成逻辑等。此外, 哪些因素影响社会组织的策略选择、社会组织如何对多重逻辑进行创造性整合, 这些具有深刻理论和实践意义的问题还有待进一步关注。