一、问题的提出

2018年, 国务院首次会议的首个议题即为“进一步优化营商环境”的战略部署问题。当前, 我国正面临经济、社会的发展瓶颈, 优化营商环境的战略部署正是针对此发展瓶颈的精准发力^[1]。伴随着优化营商环境的浪潮在全国范围内掀起, 学界认为营商环境主要包括政务环境、市场环境、开放环境、要素环境、设施环境、社会环境及法治环境^[2]七要素, 且政务环境稳居首位。长期以来, 政府在制度变迁和社会发展中扮演着极其重要的角色^[3], 作为优化营商环境的责任主体^[4], 更须以身作则, 探根本, 抓主要, 以打造优质的营商政务环境为着力点, 充分发挥其良好的牵引、组织、示范和辐射性作用, 以点带面, 从而有效地促进营商环境的全面优化。

现阶段, 营商政务环境作为一个初创的学术概念, 在学术界尚未形成清晰、明确的定义。在CNKI中, 以“营商政务环境”为关键词进行检索, 相关文献数量显示为“0”, 既有的评价研究大多滞留于营商环境评价或政务环境评价的单一层面。其中关于营商环境评价的研究成果颇丰, 如世界银行长期将改善营商环境作为一项关键的发展战略^[5], 并于2003年首发营商环境报告, 以投资过程识别营商环境要素, 围绕创办企业等10个维度^[6], 构建营商环境评价指标体系, 主要涉及法律得分指标、时间和运行指标^[7]; 经济学人智库(EIU)按照营商环境中的子环境识别其构成要素, 从政治环境等10个维度构建营商环境评价体系^[8]; 粤港澳大湾区研究院以软环境、市场环境、商务成本环境、基础设施环境、生态环境, 以及社会服务环境6个评价维度为逻辑起点^[9], 构建营商环境评价体系。其中关于政务环境评价的研究成果零星, 且多以软环境评价的形式呈现, 将政务环境作为一级指标纳入软环境评价体系中, 如嘉兴市统计局课题组在构建软环境指标体系时, 将政务环境纳入7项一级指标之中, 认为政务环境主要包括办事效率等6项二级指标^[10]; 王守伦亦将政务环境纳入7项一级指标之列, 在政务环境中设置政府整体形象等9项二级指标^[11]。

综上, 国内外学者大多将注意力集中在营商环境评价和发展软环境评价等方面, 政务环境评价中的指标设置过于泛化, 缺乏具体指向性, 且未能将政务环境明确地置于营商环境的语境下, 难以实现政务环境与营商环境的有机融合。鉴于此, 本文从政府干预理论的视角出发, 明确营商政务环境的定义, 在充分借鉴国内外既有研究成果的基础上, 构建营商政务环境评价指标体系, 促进指标设计的中国化和本土化, 并通过对辽宁省14市不同所有制性质、不同行业性质企业的实地测评, 完成评价指标的检验和修正, 提升营商政务环境评价指标体系的科学性和有效性。同时把握辽宁省营商政务环境现状, 从而有针对性地提出合理化建议。

二、营商政务环境评价指标体系的构建 1. 营商政务环境的内涵及要素构成:基于政府干预理论

长期以来, 要不要政府干预, 有形之手要不要发挥作用, 如何发挥作用, 成为学界热议的话题和焦点^[12]。经历了强调政府主动干预经济活动的重商主义, 到信奉“管的最少的政府是最好的政府”的自由主义, 到强调政府干预的凯恩斯主义, 再到凯恩斯主义备受质疑, 自由放任的市场制度逐步回归, 再到新凯恩斯主义的重提, 政府与市场间的换位与回归可谓是如火如荼。在诸多论述中, 政府干预与政府的经济职能具有相同的意义, 是指政府对社会经济进行规划、调节、监管、服务的职责和功能, 是与市场相对应的力量^[13]。在社会主义市场经济条件下, 市场失灵的领域与政府干预经济的范围相吻合, 为政府发挥经济职能提供空间。

本文的研究对象营商政务环境正是政府及其相关部门运用公共权力为企业发展营造的外部环境, 政府有责任为市场主体的发展创造安全、公平、有序的环境, 其营造环境的过程即是政府干预经济活动、履行经济职能的过程, 换言之, 营商政务环境的要素是由政府干预经济活动的方式组成的。根据政府经济职能的定义可知, 政府干预行为主要涉及规划、调节、监管和服务四方面内容, 其中规划主要表现为政府的公共政策供给, 通过相关政策的颁布与出台, 完成对宏观经济的规划, 为企业发展提供指导; 调节即是经济调节, 通过对社会总需求和总供给进行调控, 促进经济结构的调整和优化, 且多表现为政策性调节; 监管即是市场监管, 通过对市场主体的规制, 创造和维护正常的市场运行和竞争秩序; 服务可主要表现为政府提供的公共产品和行政服务, 一方面, 政府需要通过对公路、运河等基础设施的兴办和完善, 促进经济的长足发展, 对此斯蒂格利茨、平狄克、鲁宾费尔德等人也多次强调政府干预应在公共物品方面发挥作用, 另一方面, 政府持有行政资源, 包括事项审批、手续办理等, 其运用公共权力为市场主体提供的行政服务亦属政府干预范畴, 市场主体在与政府打交道过程中所需支付的外部成本无疑成为评判政府服务是否到位的重要标准。

综上所述, 本研究认为, 营商政务环境是指企业从开办、运营到结束的过程中, 政府及其相关部门运用公共权力为企业提供服务的环境和条件的总和, 主要包含公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为, 以及基础设施服务四个要素。

2. 评价指标体系的构建

指标体系的建构过程如下:首先, 根据各一级指标的内涵, 在充分借鉴学术界既有研究成果的基础上, 设置二级指标, 由此完成评价指标体系的初步构建; 其次, 通过预调查, 进行指标筛选, 确立最终的营商政务环境评价指标体系。

由营商政务环境的构成要素可知, 营商政务环境指数是衡量营商政务环境水平的量化指标, 其水平的高低主要取决于公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为, 以及基础设施服务四个主要方面的水平, 其二级指标的选取如下。

其一, 公共政策供给。公共政策是指国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则^[14]。公共政策作为行政机关运行公共权力的载体, 不仅是政府履行职能的重要方式, 更是政府为企业发展提供支持、搞活区域经济的关键途径, 其水平高低主要包括政策的及时性、透明度、落实度及稳定性等内容。

其二, 制度性交易成本。制度性交易成本是指企业因使用各类公共制度而支付的成本, 受制于政府制度性安排, 归属于企业的外部成本^[15], 制度性交易成本的高低主要取决于时间成本、程序成本、溢出成本以及政策成本。

其三, 市场监管行为。市场监管行为是指政府依据一定的法律法规, 通过对企业的市场进入等领域的直接监督与管理, 来保障市场经济的稳定运行^[16]。市场监管作为我国政府主要的经济职能之一, 其履职情况的好坏主要从监管理念、监管方式、监管流程, 以及监管权责四方面体现。

其四, 基础设施服务。基础设施服务是指在基本完成基础设施的投资和建设的前提下, 国家行政机关在一定时期内为企业生产经营活动提供的设施支持。基础设施服务水平的高低可从基础设施服务的便利性、公平性、主动性以及成本方面进行测评。

依据笔者对营商政务环境的概念界定和既有文献的梳理、吸纳, 初步设计16个题项, 形成包含4项一级指标和16项二级指标的测评量表, 采用李克特7级量表, “1”表示对表述“极不赞同”, “7”表示对表述“极其赞同”。运用简单随机抽样的方法, 开展指标初测, 在沈阳市发放封闭式问卷60份, 回收有效问卷51份, 进行测评量表的内部一致性检验和探索性因子分析, 去除信度不高、因子载荷系数低于0.6及因子成分归属不明确的题项。在指标初测的基础上, 经过筛选, 最终确立包含4项一级指标和12项二级指标的营商政务环境评价指标体系(如表 1所示)。

三、样本选取与数据分析 1. 样本选取与调研过程

本研究运用随机抽样的方法, 在辽宁省一个副省级城市、一个计划单列市和12个地级市, 针对不同所有制性质、不同行业性质的企业^①, 展开为期两个月的问卷调查, 每个城市发放问卷101份, 样本量共计1 414, 回收有效问卷1 346份, 有效回收率为95.19%。

① 企业所有制性质包括股份制、外资、集体、国有和个体; 企业行业性质包括工业制造、高新技术、建筑安装、房地产业、餐饮服务、商业贸易、文化传播、交通运输、金融保险、资产管理及咨询业。

2. 量表的质量检验

(1) 信度检验

Cronbach's α是检验问卷信度的常用指标, 尤其适用于李克特量表的可靠性检验, 根据农纳利(Nunnally)的建议, 系数在0.5~0.7之间为可信, 0.7~0.9之间为很可信^[17]。运用统计软件SPSS 20.0, 对样本数据进行信度分析, 结果表明营商政务环境总量表的Cronbach's α为0.838, 依据四项一级指标而形成的四个分量表的Cronbach's α分别为0.804、0.715、0.666和0.740, 均接近或高于0.7^①, 且12个题项中的任意项已删除的Cronbach's α均低于0.838, 表明营商政务环境评价量表具有可靠性。

① Cronbach's α与量表的题目数量关系密切, 如果量表的题目减少, Cronbach's α也会随之降低, 由于各一级指标量表中仅包含三项题目, 因此市场监管行为分量表的Cronbach's α虽为0.666, 但也可视为高信度。

(2) 效度检验

运用软件SPSS 20.0, 对营商政务环境评价量表进行探索性因子分析, 通过KMO检验可知, 营商政务环境总量表的KMO值为0.831, 依据四项一级指标而形成的四个分量表的KMO值分别为0.667、0.653、0.649和0.667, 且Bartlett球形检验对应的P值为0.000, 由此可见, 该研究数据符合进行探索性因子分析的前提条件。此外, 公因子方差中题项的共同度均接近或高于0.6, 最小值为0.565, 说明因子可以良好地提取各题项信息; 对12个题项提取出四个因子后, 累计方差解释率为67.252%, 每个因子旋转后的方差解释率均在10%以上, 可以从整体上表明探索性因子分析良好。本研究的预期题项即分为四个因子, 由软件SPSS 20.0生成的四个因子与题项之间的对应关系和预期一致, 其对应的因子载荷系数均高于0.6, 且每个题项仅在其对应的因子中出现一次。综上所述, 各个测量项清晰地归属于特定的公共因素, 说明营商政务环境评价量表的效度良好。

3. 评价方法与数据分析

主成分分析法是把多个具有一定相关性的指标约化为少数几个综合指标的统计分析方法^[18], 理论模型是全分量模型, 其优势在于能够在信息最少丢失原则下, 将指标进行降维处理, 换言之, 该研究方法可在确保研究精度的同时提升研究效率, 将复杂的研究简单化^[19]。

基于效度分析中的KMO检验可知, 营商政务环境测评指标间具有较强的相关性, 适用于主成分分析法。首先将四个维度的12个项指标分别进行主成分分析, 分别得出提取一个因子的解释总方差和成分矩阵, 四个维度分别提取一个主成分, 方差贡献率分别为72.526%、63.794%、60.157%、65.845%, 12项指标在本维度内的成分矩阵系数, 依次为0.874、0.901、0.775、0.759、0.849、0.785、0.757、0.817、0.752、0.783、0.855、0.795。

主成分表达式的系数等于成分矩阵系数与主成分特征根的算数平方根的比值, 由此可得出每个维度的主成分函数表达式, 且函数表达式满足系数平方和等于1, 据此进行指标权重的归一化处理, 得到四个维度的综合得分公式, 如下:

重复上述过程, 完成一级指标的主成分分析。通过KMO检验, 结果显示KMO值为0.729, 适合作主成分分析。从四个指标中提取一个成分, 成分矩阵系数分别为0.629、0.790、0.777和0.756, 主成分特征根为2.195, 由此得到营商政务环境综合评价得分公式, 即Y=0.180y₁+0.284y₂+0.275y₃+0.260y₄, 形成营商政务环境评价指标权重体系, 如表 2所示。

四、结果与讨论

首先, 在公共政策供给维度, 折合为十分制, 三项指标的算术平均分依次为6.816、7.250、7.401, 整体得分偏低, 且以政策的及时性和政策的透明性两项尤为严重, 根据上述权重可得辽宁省在公共政策供给维度的综合得分为7.134;其次, 在制度性交易成本维度, 折合为十分制, 三项指标的算术平均分依次为7.432、7.400和7.304, 其中时间成本和程序成本的得分水平相当, 而溢出成本的得分相对偏低, 根据上述权重可得辽宁省在制度性交易成本维度的综合得分为7.371;再次, 在市场监管行为维度, 折合为十分制, 三项指标的算术平均分依次为7.341、7.378和7.325, 根据上述权重可得辽宁省在市场监管行为维度的综合得分为7.359;最后, 在基础设施服务维度, 折合为十分制, 三项指标的算术平均分依次为7.306、7.307和7.422, 依据上述权重可得辽宁省在基础设施服务维度的综合得分为7.344。

依据一级指标的权重分配, 计算出辽宁省营商政务环境的综合得分, 折合十分制为7.310, 处于中等偏上水平。就四个维度的分项得分而言, 辽宁省政府在四个主维度的分数排名依次为制度性交易成本＞市场监管行为＞基础设施服务＞公共政策供给。一方面, 要充分肯定其在降低制度性交易成本方面取得的阶段性成果。伴随着简政放权工作的进一步推进, 辽宁省政府职能转变工作也逐步向纵深迈进, “互联网+政务服务”的行政模式内化至政府的常规工作中, “只跑一趟”的服务目标和“人民公仆”的服务理念也得到进一步落实。另一方面, 更需要理性看待测评结果, 明确与发展预期之间的现实差距, 意识到辽宁省政府在四个维度建设中均存在上升空间, 尤其以得分偏低的公共政策供给表现得尤为突出。

此外, 将调研对象按照所有制性质和行业性质进行划分, 依照各项指标赋权, 可计算出不同所有制性质和不同行业性质企业的营商政务环境的分项得分和综合得分, 结果显示, 政府为不同企业所提供的营商政务环境在大体上趋同, 但不可否认, 不同所有制性质和不同行业性质企业的营商政务环境存在一定程度的差异。具体言之, 就企业的所有制性质而言, 股份制和集体企业的营商政务环境综合得分相对偏高, 分别为7.360和7.381, 而个体、国有和外资企业的营商政务环境综合得分偏低, 分别为7.263、7.271和7.251。就企业的行业性质而言, 餐饮服务和文化传播类企业的营商政务环境综合得分相对偏低, 仅为7.150和7.177, 与其他行业性质企业的营商政务环境存在一定差距。

五、优化营商政务环境的建议

通过对辽宁省营商政务环境的实地测评可知, 辽宁省政府务必进一步注重营商政务环境建设, 营造“重商、亲商、护商、爱商”的营商氛围, 形成既清又亲的政商关系。就企业所有制性质而言, 辽宁省政府要大力加强对外资企业、个体企业及国有企业的营商政务环境建设; 就企业行业性质而言, 辽宁省政府要大力加强对餐饮服务和文化传播类企业的营商政务环境建设。辽宁省政府要拿出“壮士断腕”的勇气, 实现政府改革的“纵向到底、横向到边”, 促进辽宁省营商政务环境的进一步优化。

其一, 提升公共政策供给水平。政策对企业的发展具有导向性功能, 尤其是对初期的创业决策而言^[20]。现阶段, 辽宁省政府须以“政策的及时性”“政策的透明性”和“政策的落实度”为立足点, 提升公共政策供给水平, 且要尤为注重“及时性”和“透明性”两个得分偏低的方面, 坚持“顾客导向原则”, 充分考察企业的成长周期和发展需求, 及时地出台顺应市场发展规律、与企业需求相契合的公共政策, 并进一步加强基层政府的信息公开程度和行政执行力度, 促进政策设计转化为现实生产力, 增强公共政策的可获得性, 使企业能够切实享有政策实惠。总之, 辽宁省政府在公共政策方面的“供给侧”改革力度仍需进一步增强, 使其能够运用适当的政策工具, 充分释放政策红利, 发挥其应有的政策价值。

其二, 降低制度性交易成本。现阶段, 辽宁省政府须以“时间成本”“程序成本”和“溢出成本”为切入点, 降低制度性交易成本, 且要尤为注重“溢出成本”这一得分偏低的方面, 持续推进简政放权工作, 取消和下放审批事项, 为企业松绑, 为廉政强身, 培养行政人员以人为本的服务精神, 强化行政人员的专业技能和职业素养, 增强行政人员的自我约束力, 提升行政效率, 缩短商业机构的开业行政审批时间^[21]和相关业务的办理时间, 杜绝“吃拿卡要”等非正义行为。总之, 要将“人民公仆”理念贯穿政府行为始终, 深入基层政府的“神经末梢”, 使降低制度性交易成本转化为建设优质的营商政务环境的利器。

其三, 规范市场监管行为。现阶段, 辽宁省政府须从“监管理念”“监管方式”和“监管权责”三方面入手, 规范市场监管行为, 坚决抵制“以罚代管”的监管理念, 打破传统“审批式”的监管模式, 摒弃“罚而不管”“以罚了之”的监管行为, 将标准化的行为模式植入政府监管全过程, 并大力推进“三张清单制度”和“双随机、一公开”机制, 加强行政指导建设, 走出“监管俘虏理论”的囹圄和桎梏, 回归治本之路。总之, 在全面推进简政放权工作的浪潮和背景下, 辽宁省政府务必要明确其在市场监管方面的职能定位, 厘定市场监管职能对简政放权工作的重要性和互补性, 以规范的市场监管行为促进辽宁省营商政务环境的优化。

其四, 增强基础设施服务质量。现阶段, 辽宁省政府须从“服务的便利性”“服务的公平性”和“服务的主动性”三方面切入, 增强基础设施服务质量, 疏通政企沟通渠道, 精准把握企业的利益诉求, 积极地为企业提供基础设施服务, 提升企业对基础设施服务的获得感和满足感, 切不可厚此薄彼, 虽然绝对的公平是天方夜谭, 但务必坚守住相对公平的底线, 尽可能地为企业提供与之相符的配套设施和服务。总之, 良好的基础设施服务是企业得以生存和发展的基础, 更是为企业积蓄能量的“大本营”, 辽宁省政府要充分明晰基础设施服务的重要性, 以优质的服务质量, 为营商政务环境建设增动力、添活力。